II OSK 157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 395/22 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 marca 2022 r., nr SKO Gd/5299/21 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 395/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 marca 2022 r., nr SKO Gd/5299/21 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 18 sierpnia 2021 r. o ustaleniu wobec skarżącej opłaty jednorazowej w kwocie [...] zł w związku ze zbyciem nieruchomości (działki nr [...] i udziałów w działce nr [...], obręb [...], położonych w [...]), których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Pole - duże" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr XXXV/325/2017 z dnia 14 czerwca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 2863, dalej "plan"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. G. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie w toku kontroli sądowoadministracyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). W ocenie skarżącej w postępowaniu administracyjnym doszło do błędnego rozpoznania zarzutów odwołania dotyczących oceny operatu szacunkowego, przez co wadliwie uznano ten dowód za pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i utrzymanie w mocy decyzji opartej o przepis art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I. G. zaznaczyła, że sporną opłatę określono w sposób arbitralny, oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości, bez uwzględnienia faktycznego wpływu zmiany planu na wartość nieruchomości, poprzez oparcie się na dowodzie pomijającym prawne i faktyczne ograniczenia w korzystaniu z gruntu, w szczególności brak możliwości budowy zgodnej z warunkami planu. To wreszcie przełożyło się na błąd w zakresie ustalenia statusu gruntu, jako działki budowlanej; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów skargi związanych z różnym statusem poszczególnych działek objętych decyzją (działek drogowych) oraz kwestią charakteru prawnego działki nr [...] (statusu działki budowlanej), przez co niemożliwym jest przeprowadzenie rzetelnej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, Powołując się na powyższe I. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie "na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały stosunkowo wąsko zakreślone. Z tych też przyczyn zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony. Skarga kasacyjna – poza przepisami "wynikowymi" (art. 145 § 1 pkt 1 pkt c P.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), wskazuje tylko na zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym miejscu należy porządkowo zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. G. Wyrokował więc na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który wskazano w skardze kasacyjnej. Nawet jednak gdyby przyjąć, że ten ostatni przepis mógł być naruszony przez "nieuwzględnienie w toku kontroli sądowo-administracyjnej zarzutów" skargi, to jego skuteczność uzależniona jest od wskazania istotnych naruszeń na etapie postępowania administracyjnego, które powinien był wziąć pod uwagę Sąd pierwszej instancji. Jak zaznaczono, I. G. przywołała tylko art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który jest ogólną podstawą orzekania przez organ odwoławczy, i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca stara się przekonać, że nieruchomość, którą sprzedała, nie miała cech "działki budowlanej". Jej cena określona w operacie powinna być więc jej zdaniem znacznie niższa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim należy dostrzec, że wąsko zakreślone podstawy skargi kasacyjnej nie korespondują z szerszym zagadnieniem, które I. G. przedstawia jako sporne w motywach środka zaskarżenia. Jeżeli skarżąca uważa, że przy szacowaniu wartości nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego nie dokonano należytego skorygowania ceny z uwagi na cechy tej nieruchomości (na przykład podnoszone faktyczne utrudnienia w zabudowie), to powinna przedstawić zarzut naruszenia chociażby art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Nie można natomiast skutecznie twierdzić, że organ naruszył art. 77 § 1 K.p.a., gdyż z punktu widzenia proceduralnego odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zastrzeżenia do decyzji podnoszone przez I. G. spotkały się z reakcją Kolegium, które wyjaśniło, że uzbrojenie terenu skarżącej było określone przez rzeczoznawcę jako "złe", a nieruchomości do porównań posiadały lepsze uzbrojenie, przez co cenę korygowano. Kolegium odniosło się także do kwestii położenia nieruchomości na obszarze [...] – w kontekście zagrożenia powodziami (zob. s. 7-8 decyzji). Podsumowując, wbrew twierdzeniom I. G. nie naruszono art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organy rozpoznały sprawę w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Jak zaznaczono, wywody skarżącej sugerują, że w jej ocenie mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących szacowania nieruchomości, w szczególności w zakresie nadania odpowiedniej wagi cechom wyróżniającym sporną nieruchomość i wpływającym ujemnie na jej wartość, na które zwracała uwagę skarżąca. Zarzutów naruszenia regulacji materialnoprawnych w tym obszarze problemowym nie przedstawiono jednak w skardze kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w granicach podstaw wniesionego środka zaskarżenia, nie mógł badać tych kwestii z urzędu. Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny, dopełniając wypowiedź w zakresie rozpoznania zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) nadmienia, że trudno twierdzić w oparciu o materiał dowodowy, że działka zbyta przez I. G. nie jest działką budowlaną. Jest to wydzielona działka, w uporządkowanym kwartale działek otoczonych ulicami wyznaczonymi w planie miejscowym jako tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. W planie występuje wprawdzie obowiązek zapewnienia odprowadzania ścieków do sieci miejskiej, lecz to zasadniczo nie odbiera wycenianej działce statusu budowlanej. Wreszcie trzeba dodać, że skarżąca sprzedała działkę za cenę zbliżoną do ceny ustalonej przez rzeczoznawcę. Nie jest zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Do uchybienia temu przepisowi przez Sąd pierwszej instancji miało dojść poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z pominięciem ustosunkowania się do zarzutów skargi związanych z różnym statusem poszczególnych działek objętych decyzją (kwestia działek drogowych) oraz kwestią charakteru prawnego działki nr [...]. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymienione wyżej elementy. W szczególności na stronach od 7 do 17 tego uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił kolejno kontekst prawny działania organów, zakreślił przedmiot szacowania z uwzględnieniem wszystkich części nieruchomości i ich przeznaczeń przed i po wejściu w życie planu z 2017 r. Na stronie 12 i nast. przedstawił zagadnienia szczegółowe dotyczące szacowania oraz ocenił moc dowodową przedstawionego operatu szacunkowego. Treść operatu odniósł także bezpośrednio do ustalonych uwarunkowań lokalnych (strona 14-15 uzasadnienia wyroku). Zarzut dotyczący cech nieruchomości wpływających na możliwości inwestycyjne, a w rezultacie zdaniem skarżącej także i na jej wartość, został przez Sąd pierwszej instancji rozpoznany na stronie 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który w skardze kasacyjnej został podniesiony samodzielnie (bez powiazania, względnie dopełnienia przez wskazanie na inne regulacje, zwłaszcza materialnoprawne istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy), nie mógł być uznany za skuteczny. W płaszczyźnie proceduralnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Sam fakt, że skarżąca nie zgadza się z konkluzjami wyroku, nie jest stanowi wystarczającej podstawy do wywiedzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Merytoryczną stronę wyroku sądu administracyjnego można zakwestionować podnosząc stosowne zarzuty naruszenia prawa materialnego względnie przepisów postępowania. Tymczasem skarga kasacyjna I. G. w istocie bazuje tylko na zarzucie naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.