II OSK 1569/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. sp. j. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2572/22 w sprawie ze skargi G. S. sp. j. z siedzibą w P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2022 r. nr 1653/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2572/22 oddalił skargę G. sp. j. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia 10 października 2022 r. nr 1653/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że MWINB postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; dalej: "K.p.a."), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku (dalej: "PINB") z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr 56/2022 i na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek skarżącej w sprawie zgodności z prawem posadowienia budynków zlokalizowanych na dz. nr [...] obr. [...] przy [...] w B. Sąd wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie MWINB dotyczy złożonego przez skarżącą w dniu 10 czerwca 2022 r. "Zawiadomienia o możliwości popełnienia samowoli budowlanej", a zatem jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W dacie wystosowania tego pisma obowiązywał art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten przesądza expressis verbis, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczyna się wyłącznie z urzędu. Sąd uznał, że na skutek tego podania PINB obowiązany był sprawdzić, czy nie są naruszane przepisy Prawa budowlanego i czy inwestycja jest legalna. Nie miał natomiast prawa uruchomić tego postępowania z wniosku. W tej sytuacji Sąd uznał, że prawidłowo MWINB wydał, na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 53a Prawa budowlanego, postanowienie o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Sąd uznał jednak, że wystąpienie przez skarżącą z żądaniem wszczęcia postępowania nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od kompleksowego zbadania sprawy z urzędu w odniesieniu do konkretnie podniesionych zarzutów, a w szczególności, ustalenia czy przedmiotowy budynek powstał legalnie, które to ustalenia skutkować powinny ewentualnym podjęciem działań w trybie przepisów Prawa budowlanego. Jednak to od oceny organu zależało wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, po ustaleniu wskazanych okoliczności. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, zasadne było wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia z wniosku skarżącej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie narusza art. 138 § 1 pkt 2, jak też art. 61 § 1 K.p.a. w związku art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zatem skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. W oparciu o podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a.") pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyrażona w nim zasada oficjalności postępowania może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania, bez zbadania czy w sprawie rzeczywiście występowała samowola budowlana naruszająca interes prawny skarżącej kasacyjnie. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez MWINB art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 53a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że pismo skarżącej kasacyjnie z dnia 10 czerwca 2022 r. (zatytułowane zawiadomienie) stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy wskazane pismo podmiotu zainteresowanego podjęciem przez organ nadzoru budowlanego czynności było de facto jednym ze sposobów uzyskania przez organ wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. W oparciu o wskazane zarzuty kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Po wniesieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r., na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 P.p.s.a., wniósł o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny ?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes NSA wniósł o wyjaśnienie: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach ?". Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą akt II OPS 2/25 i wyznaczono skład siedmiu sędziów do rozpoznania sprawy. Odpowiedź na postawione przez Prezesa NSA pytania prawne jest istotna dla oceny zarzutów kasacyjnych sformułowanych w przedmiotowej sprawie. Z tych względów rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyjaśnienia przez Naczelny Sad Administracyjny wskazanych przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym zachodzi przesłanka do zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prezesa NSA. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio P.p.s.a. przywołany przepis stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.