II OSK 1568/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/24 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2023 r. znak: DOR.7100.147.2023.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 30 listopada 2023 r. znak: DOR.7100.147.2023.ABL. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 13 czerwca 2023 r., Nr 845/23 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej: PINB). Decyzją z dnia 27 lutego 2012 r., nr IVOT/72/U/2012 udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. pod warunkiem wykonania oczka wodnego oraz kładki nad oczkiem do dnia 30 czerwca 2012 r. W skardze kasacyjnej T.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; zwanej dalej: p.p.s.a.) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważność decyzji GINB oraz decyzji ją poprzedzających, pomimo zajścia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji PINB oraz decyzji WINB, które to zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 76 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150; zwanej dalej: p.o.ś.) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby, aby środki techniczne chroniące środowisko były opisane w decyzji administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] obejmuje m.in. zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa poziom powierzchni biologicznie czynnej o wielkości 50%. Art. 76 ust. 1 p.o.ś. stanowi zaś, że nowo zbudowany obiekt budowlany nie mógł być oddany do użytkowania, jeżeli nie spełnia wymagań ochrony środowiska, w tym m.in. nie zostały wykonane wymagane przepisami środki techniczne chroniące środowisko. Mając to na uwadze - w ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja PINB z dnia 27 lutego 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - bowiem jej wydanie nastąpiło przed wybudowaniem oczka wodnego i kładki, których celem było zachowanie 50% powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości, tj. miało na celu ochronę środowiska na tym terenie. W projekcie budowlanym zamiennym budynku stanowiącym załącznik do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w bilansie powierzchni wskazano, że powierzchnia działki biologicznie czynnej wynosi 368,5 m², a powierzchnia wegetacyjna oraz zagospodarowana jako oczko wodne wynosi 50% powierzchni działki. W ww. projekcie wskazano, że "Oczko wodne stanowi część powierzchni biologicznie czynnej". Projektowane oczko wodne miało czynić zadość spełnieniu wymogu zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej na terenie budynku, miało sprostać wymogowi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ochrona środowiska. Brak wybudowania oczka wodnego stanowiłoby poziom powierzchni biologicznie czynnej na powierzchni działki poniżej 50%. W związku z tym brak zachowania 50% terenu biologicznie czynnego (brak wybudowania oczka wodnego i kładki) rozumianego jako przepis wprowadzony w celu ochrony środowiska, stanowi przesłankę negatywną oddania do użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z art. 76 ust. 1 w zw. z ust. 2 p.o.ś. Tym samym Sąd I instancji nie dostrzegając tego naruszenia dopuścił się również naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W sprawie ze skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, odmienna ocena przez Sąd podstaw stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, nie daje podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd, decyzję uchyla (pod warunkiem, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia dlaczego decyzja GINB obarczona miała być wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Twierdząc, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli decyzji GINB w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności PINB, autor skargi kasacyjnej winien był zarzucić Sadowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadne jest również prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 27 lutego 2012 r. Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB z dnia 27 lutego 2012 r. udzielała pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej z garażem w bryle budynku na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Art. 59a ww. ustawy w ust. 1 przewiduje, że właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ust. 2 omawianego przepisu przewiduje natomiast, że kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, sprawdzającym zrealizowany obiekt pod względem jego realizacji w zgodności z pozwoleniem na budowę. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy budowa została wykonana zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi, w pozwoleniu na budowę lub w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W przypadku przedmiotowej budowy w dniu 24 lutego 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę i nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie kryteriów określonych w art. 59a ust. 2 ww. ustawy. Istniały zatem podstawy do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko GINB o braku postaw do twierdzenia, aby decyzja PINB z 2012 r. rażąco naruszała prawo. Eksponowane w skardze kasacyjnej zagadnienie zapewnienia, wymaganego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej dotyczy ewentualnych wad decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, na podstawie której ten obiekt został wybudowany, a nie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną uznać należało za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji.