II OSK 1562/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 769/22 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 854/2022 w przedmiocie rozbiórki oświetlenia terenu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 769/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 854/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr 79/2022 nakazującą skarżącej rozbiórkę oświetlenia terenu, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W., gmina J.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.D., zarzucając naruszenie: 1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że w toku postępowania Powiatowy Inspektor załatwił sprawę poprzez wydanie postanowienia. Sąd błędnie przyjął też, że sprawę załatwiono decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr 79/2022, podczas gdy w przedmiocie tak prowadzonej sprawy organ zamiast postanowienia obowiązany był wydać decyzję. To w konsekwencji obligowało organ odwoławczy do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania w celu załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w zakresie postępowania dowodowego, prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, nie należy do obowiązku organu nadzoru budowlanego weryfikacja, czy inwestor prowadzi procedurę legalizacji obiektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Powiatowego Inspektora w toku pozostawały postępowania toczące się przed Wójtem Gminy J. zarówno w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organy przy należytym współdziałaniu w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy powinny były ustalić, że brak przedłożenia decyzji żądanych przez organ nadzoru budowlanego wynika z okoliczności, że postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy nie zakończyły się do momentu orzeczenia o nakazie rozbiórki; 3. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej "K.p.c.") poprzez: zaniechanie zwrócenia się do Wójta Gminy J. o przesłanie akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów w tym zakresie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z okolicznościami dotyczącymi pozostawienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, nie powodując przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej; 4. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo wniosku skarżącej, podczas gdy w toku pozostaje postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji dotyczącej obiektu objętego nakazem rozbiórki, a jednocześnie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi prejudykat dla uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny, czy brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., co było przedmiotem zarzutu 5. skargi, jak i brak merytorycznego odniesienia się do zarzutu 4. skargi, co w konsekwencji czyni niemożliwym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów umożliwiających legalizację obiektu w zakreślonym terminie, a w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy przedłożenie wymaganych dokumentów było niemożliwe na chwilę wydawania decyzji, gdyż w toku pozostawały wszczęte znacznie wcześniej postępowania administracyjne zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazując na powyższe, A.D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., odnosi się do formy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. A.D. twierdzi, że Powiatowy Inspektor załatwił sprawę postanowieniem, a Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż wydano decyzję dnia 11 kwietnia 2022 r., nr 79/2022. Skarżąca wywodzi z tego wniosek o potrzebie uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w celu wydania aktu w formie decyzji. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Wojewódzki Inspektor wprost wskazał, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora z dnia 11 kwietnia 2022 r. zostało omyłkowo nazwane postanowieniem. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji traktował ten akt jako rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., rozstrzygające merytorycznie o obowiązku rozbiórki. Także w toku instancji administracyjnych akt ten został należycie poddany kontroli. O charakterze aktu w postępowaniu administracyjnym przesądza jego treść i funkcja procesowa, a nie wyłącznie błędne użycie nazwy w nagłówku. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor nakładał obowiązek rozbiórki i załatwiał sprawę w danej instancji, co odpowiada decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Sama omyłka w oznaczeniu aktu nie prowadziła do sytuacji, w której Wojewódzki Inspektor byłby zobligowany do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko z powodu nieprawidłowej nazwy. Istotne jest także to, że A.D. skorzystała ze środka zaskarżenia i jej odwołanie zostało rozpatrzone. Oznacza to, że omyłka w oznaczeniu decyzji z dnia 11 kwietnia 2022 r. nie wywołała ujemnych skutków procesowych, które uzasadniałyby ingerencję sądu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzuty drugi i szósty pozostają ze sobą ściśle powiązane, ponieważ w istocie kwestionują przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanki zastosowania art. 48 ust. 4 P.b. oraz ocenę obowiązków organu w zakresie postępowania wyjaśniającego. W zarzucie szóstym, opartym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 4 P.b., A.D. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 48 ust. 4 P.b. i przyjął, że zostały spełnione podstawy do nakazu rozbiórki, pomimo że przedłożenie dokumentów legalizacyjnych było niemożliwe, ponieważ postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy pozostawały w toku. W zarzucie drugim, opartym na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skarżąca rozwija ten wątek, podnosząc, że organy nadzoru budowlanego przy należytym współdziałaniu z innymi organami powinny były ustalić, iż brak przedłożenia żądanych decyzji wynikał z niezakończenia postępowań prowadzonych przez Wójta, a w konsekwencji nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie. Zarzuty te nie są usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygające znaczenie ma konstrukcja art. 48 P.b. w brzmieniu właściwym dla tej sprawy. Przepis art. 48 ust. 4 P.b. stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., stosuje się art. 48 ust. 1 P.b., a zatem organ orzeka nakaz rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że mechanizm ten ma charakter związany. Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie przedkłada w terminie żądanych dokumentów legalizacyjnych, organ nie przechodzi do dalszego etapu legalizacji, lecz jest obowiązany zastosować sankcję z art. 48 ust. 1 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez A.D., wskazał na okoliczności, które przesądzają o braku podstaw do przyjęcia tezy o braku możliwości wywiązania się z obowiązków związanych z legalizacją. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych został nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 19 czerwca 2020 r. nr 110/2020, a termin wykonania obowiązku wyznaczono do dnia 30 grudnia 2020 r. Po drugie, dokumentacja ta nie została przedłożona ani w tym terminie, ani do dnia wydania rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki dnia 11 kwietnia 2022 r., ani nawet na etapie postępowania odwoławczego. Po trzecie, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że A.D. nie tylko nie przedłożyła wymaganych dokumentów, ale także nie podejmowała czynności, które mogłyby świadczyć o reakcji na wyznaczony termin. Skarżąca nie wnosiła o przedłużenie terminu, nie wnosiła o zawieszenie postępowania i nie informowała Powiatowego Inspektora o przeszkodach w uzyskaniu decyzji środowiskowej. W tym kontekście argumentacja skarżącej, że organy powinny były z urzędu weryfikować, na jakim etapie pozostają postępowania przed Wójtem, nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zaakcentował, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż zakres materiału w tym postępowaniu zależy od aktywności inwestora, który wie, czy i jakie dokumenty przedłożył. Obowiązek przedstawienia dokumentów legalizacyjnych jest w tym trybie elementem uprawnienia inwestora do podjęcia legalizacji, a nie ciężarem przerzucanym na organ w tym znaczeniu, że organ ma zastępować stronę w gromadzeniu dokumentów niezbędnych do legalizacji. Dodatkowo istotne jest to, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został złożony dnia 24 lutego 2021 r., a zatem po upływie terminu wyznaczonego do dnia 30 grudnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie wyprowadził z tej okoliczności wniosek, że teza o prowadzeniu działań legalizacyjnych w okresie, w którym skarżąca była zobowiązana do przedłożenia dokumentów, nie została wykazana w sposób pozwalający podważyć zastosowanie art. 48 ust. 4 P.b. Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, że art. 7b K.p.a. nakładał w tej sprawie na organy nadzoru budowlanego obowiązek ustalenia w drodze współdziałania z Wójtem, że inne postępowania pozostawały w toku, co miałoby blokować wydanie nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca nie informowała organu nadzoru budowlanego o podjętych działaniach i ich przebiegu, mimo że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca nie wykazała, aby wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie, nawet przy przyjęciu, że uzyskanie określonych rozstrzygnięć innych organów mogło być potrzebne w toku legalizacji, nie zmienia to faktu, że art. 48 ust. 4 P.b. wiąże skutek w postaci nakazu rozbiórki z nieprzedłożeniem dokumentów w terminie. Ustawodawca nie przewidział w tym reżimie odstąpienia od sankcji tylko dlatego, że strona dopiero po terminie inicjuje postępowania zmierzające do uzyskania dokumentów, ani z powodu samego trwania innych postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że w takiej sytuacji inwestor powinien podjąć działania procesowe adekwatne do przeszkód, w szczególności wystąpić z wnioskiem o przedłużenie terminu lub przynajmniej poinformować organ o obiektywnych trudnościach. A.D. tego nie uczyniła. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, ponieważ przy wskazanych wyżej okolicznościach nie zachodziła potrzeba prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w kierunku weryfikacji działań, których skarżąca w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie komunikowała, a których podjęcie, według ustaleń Sądu pierwszej instancji, nastąpiło po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu legalizacyjnym. W świetle tej oceny nieusprawiedliwione są także dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 248 K.p.c. A.D. motywuje tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zwrócić się do Wójta o przesłanie akt dotyczących warunków zabudowy i decyzji środowiskowej, ponieważ dowód z tych dokumentów miał być niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Natomiast zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sprowadza się do tezy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, traktowanej przez skarżącą jako prejudykat dla warunków zabudowy. W obu tych zarzutach pomija się, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie nakazuje sądowi administracyjnemu prowadzić postępowania dowodowego. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podstawowe okoliczności determinujące legalność decyzji zostały ustalone, a ciężar ich podważenia w ramach trybu z art. 48 P.b. spoczywał na skarżącej, która nie wykazała wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu legalizacyjnym. W szczególności Sąd pierwszej instancji odnotował datę złożenia wniosku o decyzję środowiskową, przypadającą po terminie wyznaczonym do przedłożenia dokumentów, a także brak wykazania, że skarżąca w ogóle wystąpiła o warunki zabudowy. W takim stanie sprawy wnioskowany dowód z akt Wójta nie był niezbędny w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ nie mógł podważyć przesłanki, od której art. 48 ust. 4 P.b. uzależnia nakaz rozbiórki, czyli nieprzedłożenia dokumentów w terminie. Nie można także tracić z pola widzenia, że postępowanie legalizacyjne wiązało się także z obowiązkiem złożenia projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a żaden z tych dokumentów nie został złożony. Także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na tej podstawie jest uzależnione od rzeczywistej zależności rozstrzygnięcia sądu od wyniku innego postępowania. W tej sprawie legalność decyzji o nakazie rozbiórki była oceniana według stanu sprawy istniejącego w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca nie wykonywała obowiązków w terminie i nie podejmowała czynności procesowych służących ochronie jej interesu w ramach postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W konsekwencji wynik postępowania przed Wójtem, nawet gdyby był dla A.D. korzystny, nie mógł zmienić oceny legalności zastosowania art. 48 ust. 4 P.b. w sytuacji, gdy dokumenty nie zostały przedstawione w terminie, a skarżąca nie podejmowała działań wobec organu nadzoru budowlanego. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. A.D. twierdzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera oceny tego, czy brak odniesienia się przez Wojewódzkiego Inspektora do zarzutów odwołania stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a także nie odnosi się merytorycznie do jednego z zarzutów skargi. W świetle treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie znajduje podstaw. Sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., uzasadniając to oceną prawidłowości ustaleń organów i wskazując, dlaczego argumentacja skarżącej, związana z rzekomym prowadzeniem działań legalizacyjnych, nie podważała legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił także, dlaczego samo zainicjowanie działań w kierunku uzyskania decyzji nie wystarcza do zaniechania zastosowania art. 48 ust. 4 P.b., w szczególności wobec ustalenia, że wniosek o decyzję środowiskową został złożony dnia 24 lutego 2021 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala zatem na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, a tym samym umożliwia kontrolę kasacyjną. Art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wymaga, aby Sąd odnosił się odrębnie do każdego argumentu strony, jeżeli z przedstawionych motywów wynika, dlaczego Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił rozważania w sposób wyczerpujący i spójny, a skarżąca nie wykazała, aby braki uzasadnienia orzeczenia miały charakter istotny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.