II OSK 1558/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1095/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

E. S. (dalej jako skarżąca) w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1095/17, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, na podstawie art. 61 § 2 i 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Tą ostatnią decyzją Wójt Gminy R. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu kopaliny ze złoża margli W. zlokalizowanego w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości W., Gmina R., określając w punktach: I (1-6) oraz II (1-3) oraz III - V warunki realizacyjne zamierzenia. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji SKO w P. skarżąca wskazuje, że wykonanie tej decyzji będzie miało wpływ na nieruchomości sąsiednie do nieruchomości położonej na działce nr [...] w W., na której realizowane ma być zamierzenie inwestycyjne. Podniosła, że negatywne skutki wykonania tej decyzji mogą być dla skarżącej, jako bezpośredniego sąsiada "W." nieodwracalne i wpłyną na poniesienie przez nią znacznej szkody. Skarżąca podkreśla, że działalność firmy K. M. - W. W. w znaczny sposób już teraz narusza prawo własności skarżącej, która zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca realizacji przedsięwzięcia, poprzez wytwarzanie nadmiernego hałasu, powodowanie licznych drgań wywołanych sprzętem budowlanym oraz pojazdami transportowymi. Podczas procedury mielenia kamienia, a także jego załadunku i transportu wzbijane są znaczne ilości pyłu, które zasypują nieruchomość sąsiadującą, a ich gruba warstwa zalega na budynkach i całej nieruchomości. Określona w decyzji I instancji odległość od terenów przylegających do złoża, niebędących własnością inwestora, wynosząca 6 m, jest odległością zbyt małą, gdyż transport urobku będzie miał miejsce w znacznie bliższej odległości od najbliższych zabudowań. Będzie to z pewnością powodowało pylenie i hałas. Warunki, określone w decyzji, które mają mieć wpływ na ograniczenie pylenia, są w ocenie skarżącej niewystarczające. Pylenie będzie miało miejsce nie tylko podczas transportu, kiedy pojazdy mają być przykryte plandekami, ale również w czasie załadunku i rozładunku. Wskazanie, że ładowanie z hałdy ma następować od strony zawietrznej nie ograniczy pylenia np. podczas wyładunku. Nie określono dokładnie jak często i w jakiej ilości hałdy kruszywa i drogi technologiczne powinny być zwilżane w okresach bezdeszczowych. Nie wskazano w decyzji organu I instancji jak długo ma nie padać deszcz, ażeby można było uznać, że jest to okres bezdeszczowy i rozpocząć zwilżanie. Wobec tych braków decyzja jest niewykonalna. Skarżąca stwierdziła, że zamieszkuje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji na działce nr [...], której jest współwłaścicielką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Zasadnicze znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu a jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. W niniejszej sprawie skarżąca wskazuje, że wykonanie decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu kopaliny ze złoża margli W. zlokalizowanego w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości W., Gmina R., będzie miało negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie względem terenu objętego inwestycją a także wywoła nieodwracalne skutki, które doprowadzą do powstania znacznej szkody dla skarżącej. Te negatywne skutki planowanej inwestycji to nadmierny hałas, zapylenie, drgania wywołane sprzętem budowlanym oraz pojazdami transportowymi. Wskazuje się, że zlokalizowanie inwestycji w odległości 6 m od terenów sąsiednich jest odległością niewystarczającą albowiem transport urobku będzie odbywał się w odległości znacznie bliższej od najbliższych zabudowań. Z tego wynika, że powodem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma być negatywne oddziaływanie tej inwestycji na działki sąsiednie w tym skarżącej związane z funkcjonowaniem tej inwestycji. Wskazać należy, że wstrzymanie wykonania aktu z art. 61 § 3 P.p.s.a. dotyczy wstrzymania wyłącznie skutków faktycznych i prawnych, które są bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Inaczej wstrzymuje się wykonanie zaskarżonej decyzji jeżeli wykonanie tej decyzji może prowadzić do powstania okoliczności, które odpowiadają pojęciu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy więc aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Z reguły cechy wykonalności nie posiadają decyzje lub postanowienia odmowne. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności administracyjnej może jednak polegać także na czasowym wstrzymaniu skutków prawnych wynikających z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji (postanowieniu). W ocenie NSA, skarżąca wskazując na przyszłe, potencjalne uciążliwości związane z funkcjonowaniem planowanej inwestycji dla sąsiadującej z terenem inwestycji należącej do niej nieruchomości nie wykazała bezpośredniego i rzeczywistego związku pomiędzy ww. negatywnymi skutkami a zaskarżoną decyzją. Przedstawione we wniosku okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża margli W. zlokalizowanego w granicach działki nr ew. [...] w miejscowości W., Gmina R. nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Nie występuje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną decyzją a negatywnymi skutkami jakich skarżąca upatruje w tej decyzji. Sama decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nie doprowadzi do rozpoczęcia potencjalnie uciążliwej działalności planowanej inwestycji. Nie występuje bezpośredni związek pomiędzy wydaniem tej decyzji a przystąpieniem do wydobycia. Decyzja ta jako etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie koncesji i pozwolenia na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku bowiem nie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji wskazuje jedynie wymagania z zakresu ochrony środowiska jakie należy spełnić by przedsięwzięcie mogło być zrealizowane. W przypadku wydobywania kopalin konieczne jest uzyskanie koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 poz. 2126 ze zm. ). Kwestie ewentualnego uzyskania w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża nie mogą wpłynąć na zmianę wyżej wyrażonej oceny o braku podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczą zagadnienia niebędącego przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu. Zatem, nie ma żadnych podstaw, by ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosić do skutków, jakie będą wynikać w przyszłości z udzielonej koncesji w zakresie wydobywania kopalin. Co prawda uzyskanie decyzji środowiskowej jest niezbędnym warunkiem dla uzyskania możliwości eksploatacji złoża, jednakże stanowi tylko pośredni etap procesu inwestycyjnego prowadzący do stanu, w którym już tylko od woli inwestora zależeć będzie, czy podejmie działania związane z wydobywaniem kopaliny. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego (w niniejszej sprawie wydobywania kopaliny) nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., II OZ 146/09, a także postanowienia NSA z 2 października 2012 r., II OZ 826/12, z 6 lipca 2010 r., II OZ 658/10, z 9 września 2008 r., II OZ 890/08). Upatrywanie zagrożeń w postaci wystąpienia na działce sąsiedniej względem działki objętej inwestycją zapylenia, przekroczenia norm hałasu, wystąpienia drgań związanych z prowadzeniem wydobycia kopaliny nie wynika z wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji bowiem wykonanie tej decyzji nie prowadzi do rozpoczęcia wydobycia a jedynie określa środowiskowe wymogi dla prowadzenia takiej działalności. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.