II OSK 1556/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 265/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 265/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych, Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zezwolił na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy Al. [...] w W., na lokal gastronomiczny – kawiarnię. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...] Następnie Wojewoda Mazowieckiego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak [...]stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]f stycznia 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w W., GINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., n [...] uchylił ww. decyzję Wojewody w całości stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił stwierdzenia je nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 265/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na ww. decyzję GINB z dnia [...] listopada 2017 r. W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, aby GINB, oceniając sporną decyzję, wadliwie zinterpretował obowiązek wylegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością. Wystarczającym sposobem udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania, była umowa najmu. Zdaniem Sądu I instancji podzielić należy również stanowisko GINB co do wadliwego działania Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie pominięcia okoliczności, iż na niektóre prace w lokalu (budowa wentylacji mechanicznej nawiewowej) wymagane było uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W związku z tym niezażądanie od inwestora przedłożenia stosownej decyzji, choć stanowiło naruszenie prawa, to jednak nie może zostać zakwalifikowane jako rażące. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej Wspólnoty w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności związanych ze skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Organ przyjął, że uchybienie w tym zakresie miało miejsce, jednak upływ 10 lat stanowił negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że: - skierowanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] do lokalu gastronomicznego, który sam w sobie nie posiada zdolności prawnej, czyli do kategorii nieistniejącej w świetle przepisów prawa, albowiem lokal sam w sobie nie może być podmiotem praw ani obowiązków administracyjnoprawnych, a zatem uznanie, że decyzja pomimo, iż nie posiada adresata, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy naruszenie takie powoduje konieczności uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tj. naruszeniem art. 107 § 1 pkt. 3; - inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chociaż wskutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania organ winien dojść do wniosku, że inwestor nie przedłożył do akt sprawy dowodu na okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zakresu tego uprawnienia, przez co doszło do rażącego naruszenia art., 7, art. 77, art. 80 k.p.a.; 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że: - decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy Al. [...] w W., na lokal gastronomiczny - kawiarnię, bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że zakres wykonywanych prac powodował obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28, 29 i 32 Prawa budowlanego w odrębnej procedurze administracyjnej, - projekt wentylacji mechanicznej oraz inwentaryzacja złożone do akt sprawy przez inwestora stanowią projekt budowlany wystarczający do uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości projekt budowlany jest dokumentem bardziej złożonym, zawierającym więcej elementów, a dokumenty znajdujące się w aktach sprawy można by co najwyżej ocenić jako projekt technologii lokalu gastronomicznego sporządzony dla celów innego postępowania, przez co w konsekwencji rażąco naruszone zostały przepisy postępowania tj. art., 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 28, 29 i 32 Prawa budowlanego, 3. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 poprzez uznanie, że organ prawidłowo przyjął, iż najemca dysponował nieruchomością na cele budowlane, pomimo, że wnioskowanie to jest oparte na błędnej wykładni art. 684 Kodeksu cywilnego i niezastosowaniu art. 3 pkt. 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. 4. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 poprzez uznanie, że wady prawne decyzji nie wywołują negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, wskutek czego doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa uznając, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 k.p.a. (upływ 10 lat od doręczenia decyzji). Wspólnota Mieszkaniowa, w drodze podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stara się doprowadzić do wzruszenia wyroku Sądu I instancji oraz decyzji GINB poprzez próbę wykazania, iż w sprawie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], a nie jak uczynił to organ do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędnie w sprawie uznano, że skierowanie decyzji do podmiotu, który nie istnieje stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto błędnie uznano, że wydanie pozwolenia na użytkowanie osobie, która nie legitymowała prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także błędnie uznano, że nieuzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie stanowi przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania przez GINB, uznanie, że wskazane przez skarżącą kasacyjnie uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalałoby orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji. Art. 156 § 2 k.p.a. przewidywał wówczas, że jedynie w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie mogłaby doprowadzić do uchylenie zaskarżonego wyroku. Podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej może stanowić tylko takie naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy niezbędne jest wykazanie, że gdyby sąd I instancji nie naruszył wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów, wynik sprawy mógłby być inny. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). W dniu orzekania przez GINB negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 2 k.p.a. nie dotyczyła decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2). Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze, że zmieniony w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2021 r. poz. 1491) art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W wyniku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., upływ 10 lat od doręczenia decyzji wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku każdej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Co istotne art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej przewiduje, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Z powyższego wynika, że nawet gdyby podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie, że skierowanie decyzji do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania (wskazanie jako adresata decyzji nazwy lokalu gastronomicznego) powinno zostać zakwalifikowane jako przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jak uczynił to organ z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także, że pozostałe podnoszone przez nią okoliczności stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zmuszony byłby do wydania rozstrzygnięcia tożsamego z treścią decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ obowiązany byłby bowiem stosować art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, która wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od jej doręczenia w stosunku do wszystkich przesłanek nieważnościowych. Mając na uwadze, że w wyniku ponownie prowadzonego postępowania zapaść mogłaby decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędnym było szczegółowe odnoszenie się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej. Z powyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.