II OSK 1554/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 305/22 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr ...; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz R. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 305/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1542.2022.li w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Z-ca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz R. M. (zwanego dalej również skarżącym lub inwestorem) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie dz. nr [...], k.m. ..., obręb P., w rejonie ul. D. w O., do czasu uchwalenia planu miejscowego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej ustawą, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ podał, że dla terenów obejmujących ww. działki obowiązuje uchwała Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, zwanego dalej Studium. Z zapisów Studium wynika, że działki wskazane przez inwestora znajdują się na obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Organ podniósł, że wedle postanowień części tekstowej i części graficznej Studium obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej nr 4 - P., a dokładnie w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych oznaczonej na załączniku graficznym Studium symbolem 4.7.Z. W ustaleniach dla tej jednostki, opisanych na stronie 151 części tekstowej Studium, wskazano m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ponadto organ odnotował, że na stronie 249 Studium opisane są obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tabela 44 na stronie 249 przedstawia wykaz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów widnieje teren oznaczony symbolem 4.7.Z (wiersz nr 7), gdzie znajduje się obszar przedmiotowej inwestycji. Z kolei w załączniku graficznym Studium pt. Kierunki zagospodarowania przestrzennego teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami żółtych kwadracików, co według legendy oznacza, że są to obszary wymagające scaleń i podziałów nieruchomości. Zdaniem organu z powyższego wynika, że teren objęty wnioskiem z dnia 15 marca 2022 r. znajduje się na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 2 ustawy dla terenu objętego wnioskiem obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało zawiesić do czasu uchwalenia planu. W wyniku rozpatrzenia zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej SKO, Kolegium lub organem odwoławczym) postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w tym art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 ustawy. Następnie stwierdził, że podziela pogląd orzecznictwa, wedle którego wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, kiedy planowana inwestycja realizowana ma być na działce, która w studium jest oznaczona jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów, to dla takiego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na tej działce należy zawiesić do czasu uchwalenia planu. Obszary te mają bowiem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnej polityki przestrzennej oraz zrównoważonego rozwoju gminy. Zdaniem Kolegium to z woli ustawodawcy, wyrażonej wprost w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, warunki zabudowy na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem polityki przestrzennej całej gminy, określone mają być w planie, a więc przez organ stanowiący, czyli w niniejszej sprawie Radę Miasta Opola, a nie przez organ wykonawczy, tj. przez Prezydenta Miasta Opola w decyzji wydanej w trybie ustawy. W ocenie SKO za przedstawioną interpretacją art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przemawia również umieszczenie tej normy prawnej w rozdziale 2 ustawy: "planowanie przestrzenne w gminie", regulującym sferę lokalnego porządku planistycznego. Organ odwoławczy stwierdził także, że powyższy pogląd potwierdził WSA w Opolu w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 161/19. W dalszej kolejności Kolegium za bezsporną uznało okoliczność, że dla działek objętych wnioskiem inwestora, położonych w obrębie P., nie ma uchwalonego miejscowego planu, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. W Studium wskazany obręb określony został jako jednostka urbanistyczna nr 4 - P. Natomiast w części II Studium - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w pkt 8: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w ppkt 8.1. podane są obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ich wykaz zawarty został w tabeli nr [...] pod poz. [...], dotyczącą terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla stref mieszkaniowych, gdzie wpisano następujące symbole obszarów wymagających scaleń i podziałów: 3.6.Z, 4.7.Z, 5.4.Z, 7.2.Z, 7.3.Z, 8.5.Z, 15.4.Z i 17.6.Z. oraz odpowiadające im jednostki urbanistyczne: C., B., Z., P., Z. Wedle organu odwoławczego porównanie przedłożonego przez organ pierwszej instancji wyrysu ze Studium z mapą stanowiącą załącznik do wniosku o ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy przesądza w sposób niebudzący wątpliwości, że teren przewidziany pod scalenia i podziały w jednostce urbanistycznej nr [...] obejmuje działki nr [...], na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne i oddzielającą je działkę nr [...] przeznaczoną pod budowę urządzeń infrastruktury towarzyszącej (sieci). W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, a norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na ww. terenach, to zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, SKO podniosło, że podziela tezę zawartą w wyroku powołanym przez żalących z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14, wedle której dla powstania obowiązku sporządzenia miejscowego planu konieczne jest wprost jego wyartykułowanie i jednolite opisanie w Studium, zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej. Zdaniem Kolegium taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ część działek objętych wnioskiem, wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, jest wprost określona w pkt 8, ppkt 8.1. w tabeli nr 44 pod poz. 7 oraz na wyrysie ze Studium. Obie części: graficzna i tekstowa korelują ze sobą. Wprawdzie w części tekstowej pkt 8 jest mowa o "potencjalnych" obszarach wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, ale w Studium jest wyjaśnienie, które żalący całkowicie pomijają, że ów zwrot oznacza brak możliwości jednoznacznego określenia granic terenów pod scalenia i podziały z uwagi na fakt, iż dla części z nich podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych, a dla części plany już obowiązują. Kolegium stwierdziło, że inwestor pomija również, iż w Studium nie określono, których konkretnie jednostek urbanistycznych dotyczy omawiany zwrot. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, odwołując się do wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 161/19, że zwrot "potencjalny" należy odczytywać w ten sposób, że scalenie i podział nieruchomości powinny być przeprowadzone przy uwzględnieniu istniejącego już gospodarowania tych obszarów, co nie wyłącza jednak obowiązku przeprowadzenia tej procedury, a tym samym konieczności sporządzenia planu miejscowego dla tych terenów. Dalej Kolegium uznało, dokonując analizy treści map włączonych do akt sprawy, wyrysu z planu i terenu oznaczonego symbolem 4.7.Z i granic działek nr [...], że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż ww. nieruchomości to tylko "potencjalne" tereny wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Od strony północnej ww. działki inwestycyjne są ograniczone już istniejącą zabudową mieszkaniową, od strony zachodniej - zabudową usługową, oddzielone drogami wewnętrznymi (dz. nr [...]). Te zagospodarowane tereny nie mogą być zatem objęte scaleniem i podziałem, co oznacza, że granice z nimi są stałe. Od strony wschodniej i południowej ww. działki inwestycyjne graniczą z terenami przeznaczonymi pod scalenie i podział, wobec których nie przystąpiono do sporządzania i nie uchwalono planu, skoro są objęte Studium. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że dla terenu 4.7.Z, na którym usytuowane są działki nr [...] obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nie mają charakteru potencjalnego, co skutkuje uznaniem, iż są objęte obowiązkiem uchwalenia dla nich planu miejscowego, a w konsekwencji - że organ miał obowiązek zawiesić przedmiotowe postępowanie. Nie zgodziło się SKO z argumentacją żalących, że tereny objęte scaleniem położone są w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 5.4.Z. Z wyrysu Studium wynika bowiem, że działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym symbolem 4.7.Z. Za nieprawdziwe organ uznał również twierdzenie, że na stronie [...] w tabeli nr [...] nie ma symbolu 4.7.Z. Jest on wyraźnie wpisany pod poz. [...] tabeli. Kolegium stwierdziło też, że poza zakresem właściwości organu pozostaje kwestia ewentualnej nieważności Studium. W skardze na powyższe postanowienie skarżący ponowił zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczące naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 62 ust. 2, art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 (winno być art. 21 ust. 1 - dopisek Sądu) ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), poprzez wadliwe przyjęcie, że Kolegium jest kategorycznie związane zapisami Studium i nie może dokonywać ich oceny na potrzeby konkretnej sprawy. Sformułował również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w wyniku błędnego przyjęcia, że zapisy Studium wprowadzają obowiązek przeprowadzania scaleń i podziału. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Niewątpliwie na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Sąd zaznaczył, że w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 161/19 oraz z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 204/22, wypowiedział się w analogicznych sprawach, które również dotyczyły zwieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położnych na terenie oznaczonym w Studium symbolem 4.7.Z., zaś skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione w tychże orzeczeniach motywy oraz stanowisko dotyczące interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanych postanowień. Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. W myśl tych przepisów w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Natomiast obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 ustawy). Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy wskazuje bowiem na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, zaś art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w ostatnio podanym przepisie zwrot "w zależności od potrzeb" powoduje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać. Sąd podkreślił, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii - w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - obligujących do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12). W podsumowaniu Sąd podkreślił, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i w tym zakresie decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy, jest obowiązkowe. Zatem Sąd Wojewódzki zgodził się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W świetle powyższego nie można również podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ponieważ wiążący charakter Studium wobec treści planu miejscowego znajdował swoje odzwierciedlenie także w obowiązkach organów, które były zobligowane do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Przy czym zaznaczenia wymaga, że podstawą zawieszenia nie były omawiane przepisy Studium, ale art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo ustaliło na podstawie zapisów Studium, iż teren objęty wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieści się w granicach obszaru wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Teren obejmujący działki nr [...], na których mają być usytuowane budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, znajduje się na obszarze określonym w Studium jako jednostka urbanistyczna nr 4 - P., oznaczonym symbolem 4.7.Z. Natomiast w części II Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt 8 przewidziano obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w ppkt 8.1. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Obszar o symbolu 4.7.Z, na którym zlokalizowane są ww. działki objęte wnioskiem inwestora, został z kolei wymieniony w tabeli nr [...] pod poz. [...] (s. 250) - tereny rekreacyjno-wypoczynkowe dla stref mieszkaniowych, jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wedle Sądu z analizy tych zapisów Studium wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy został zaliczony do terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W tym przypadku obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy. Za prawidłową trzeba więc uznać ocenę organów, że wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków dla planowanej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu. W tym miejscu odnotować też trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż niedopełnienie przez organ prowadzący postępowanie obowiązku zawieszenia postępowania dla obszaru, dla którego uchwalenie planu miejscowego jest obligatoryjne, i wydanie w tych okolicznościach decyzji o warunkach zabudowy, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 282/11). W odniesieniu do powołanego przez skarżącego wyroku NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że wyrok ten został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym niż występujący w niniejszej sprawie. Dotyczył on bowiem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy w zw. z art. 38 ust. 2 i art. 59 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399, z późn. zm.). Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ww. ustawy gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Powyższy przepis przewidywał zatem termin na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został w rozpatrywanej wówczas sprawie znacznie przekroczony. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiego terminu co do uchwalenia planu miejscowego ustawodawca nie przewidział. Sąd pierwszej instancji nie zgodził z prezentowaną przez skarżącego interpretacją zawartego w zapisach Studium (s. 250) zwrotu "potencjalne obszary wymagające przeprowadzenie scaleń i podziałów". W ocenie Sądu użyty zwrot "potencjalny" należy odczytywać w ten sposób, że scalenie i podział nieruchomości powinny być przeprowadzone przy uwzględnieniu istniejącego już zagospodarowania tych obszarów, czyli występujących faktycznie warunków, co nie wyłącza jednak generalnie obowiązku przeprowadzenia tej procedury, a tym samym konieczności sporządzenia planu miejscowego dla tych terenów. Zdaniem Sądu potwierdzeniem dla takiego rozumienia użytego słowa "potencjalny" jest również treść rozstrzygnięcia Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Studium (załącznik Nr 4 do uchwały, pkt 7), z którego wynika, że odrzucono uwagi odnoszące się do zniesienia obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, ponieważ obszary te wskazane są jako obszary, dla których obowiązkowe jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada wyjaśniła przy tym, że biorąc pod uwagę, iż obszary scaleń i podziałów nieruchomości wyznaczono na terenach, które sukcesywnie zajmowane są pod nową zabudowę, często bez wydzielania terenów przestrzeni publicznych (dróg, zieleni urządzonej itp.), zasadnym jest wprowadzenie obowiązku opracowania planu miejscowego, przeprowadzenia procedury scaleń i podziałów nieruchomości w celu racjonalnego zagospodarowania terenu. Sąd zgodził się z Kolegium, że zwrot "potencjalny" oznacza brak możliwości jednoznacznego określenia granic terenów pod scalenia i podziały z uwagi na fakt, iż dla części z nich podjęto uchwały o przystąpieniu do urządzania planów miejscowych, a dla części plany już obowiązują. Stosownie do powyższego za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 ustawy Sąd uznał zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Skoro jest ona przewidziana do realizacji na terenie, dla którego wymagane jest sporządzenie planu miejscowego, to zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych, Sąd wskazał, że art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącego spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, Sąd stwierdził, że nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta Opola. Reasumując, Sąd wskazał, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Natomiast z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Nadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. R. M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego: a) art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm. - zwana dalej "ustawą"), przez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego i z tego względu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega bezterminowemu zawieszeniu; b) art. 10 ust. 2 pkt 8, w związku z art. 62 ust. 2 ustawy, przez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku przyjęcia, że teren inwestycji podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, co uzasadnia bezterminowe zawieszenie postępowania lokalizacyjnego, a w istocie rzeczy wywłaszczenie z atrybutów prawa własności; c) art. 10 ust. 2 pkt 8, przez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że Studium Opola wyznacza obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości i tym samym teren inwestycji jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego; d) art. 6 ust. 1, w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w wyniku błędnej wykładni, przez przyjęcie, że studium może kształtować prawo własności nieruchomości i stać się podstawą do wywłaszczenia z atrybutów prawa własności nieruchomości, a w szczególności atrybutu swobody zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia organu drugiej i pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna została uwzględniona, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozstrzyganiu niniejszej spawy wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 598/23, którym uchylono zaskarżony wyrok WSA w Opolu z dnia 17 listopada 2022r. sygn. II SA/Op 204/22 i postanowienie Prezydenta Miasta Opola z 24 stycznia 2022 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 12 stycznia 2023 r. zwrócił uwagę, że podzielił stanowisko wyrażone w analogicznych sprawach, zakończonych wyrokami z 13 sierpnia 2019 r. sygn.. II SA/Op 161/19 oraz 17 listopada 2022 r. sygn. II SA/Op 204/22. Zarówno w niniejszej sprawie, jak też w postępowaniu zakończonym wyrokiem sygn. II SA/Op 204/22, Sąd Wojewódzki kontrolował postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowań, zainicjowanych wnioskami różnych osób, które domagały się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek nr [...]. W obu sprawach Sąd Wojewódzki przyjął, że wymienione działki gruntowe położone są na obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, wyznaczonym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2028 r. stanowiącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Sąd Wojewódzki w omawianych wyrokach zajął stanowisko, zgodnie z którym dla wyznaczonych w Studium obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), a w konsekwencji zasadne było zawieszenie postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na mocy art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. Odwołując się do orzecznictwa, Sąd Wojewódzki zauważył, że wydanie w takich okolicznościach decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. II OSK 282/11). Tymczasem w powołanym na wstępie wyroku NSA z 21 sierpnia 2025 r. II OSK 598/23 zakwestionowano powyższe stanowisko i wyrażono pogląd, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi wyłącznie o zawartości aktu jakim jest studium. Zaakcentowano przy tym, że: "studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Nie tworzy stanu prawnego, który mógłby zostać zakwalifikowany jako przepis odrębny przewidujący obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1222/21). Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy prawnej nałożenia na organ gminy obowiązku. W konsekwencji ustalenia zawarte w studium nie stanowią przepisu odrębnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2065/22; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 613/22).". Dalej NSA wskazał, że skoro nie została spełniona przesłanka obowiązku sporządzenia planu, stąd organ nie miał podstaw faktycznych i prawnych do stosowania przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Wobec tego, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził niezasadność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji, identycznego jak w niniejszej sprawie, to ocena ta stała się wiążąca na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. W rezultacie za skuteczne uznać należało zarzuty przedstawione w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. ----------------------- 14