II OSK 1553/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Go 421/23 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Go 421/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M.B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 kwietnia 2023 r. nakazującą rozbiórkę komisu samochodowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M.B. (dalej: Skarżący). Zaskarżając wyrok w całości Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b." - w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że komis samochodowy jest budowlą o funkcji składowej, podczas gdy komis jest instytucją zajmująca się sprzedażą lub skupem dóbr na zasadach określonych w umowie komisowej regulowany przepisami kodeksu cywilnego oraz błędne przyjęcie przez sąd, że substancja budowlana niezbędna do prowadzania działalności gospodarczej, tj. komisu samochodowego swoim charakterem zbliżona jest do placu składowego, 2. art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez ustalenie, że w niniejszej sprawie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę komisu samochodowego, podczas gdy komis samochodowy nie jest definiowany przez prawo budowlane, 3. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że posadowienie na działce namiotu i wiaty, które według zgromadzonych dowodów miało miejsce w 2019 roku wymagało pozwolenia na budowę, 4. § 2 pkt 30 oraz § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "zwrot nie należy" stanowi definitywny zakaz stawiania jakkolwiek obiektów w strefie kontrolnej, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu nie wynika taki zakaz, 5. art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że w latach, których była realizowana inwestycja budowy gazociągu, na inwestorze czy właścicielu nie ciążył obowiązek bezterminowego przechowywania dokumentów, podczas gdy z brzmienia ww. przepisu wynika, że terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia, 6. art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 7, 8, 9, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, podczas gdy organy zaniechały zweryfikowania legalności budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...], 7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania każdego z zarzutów zawartych w skardze, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy, 8. przepisów postępowania art. 145 § 3 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie utożsamił działalność gospodarczą (komis) z obiektem budowlanym. Skarżący kwestionuje ustalenie, że kontener, namiot, wiata i ogrodzenie stanowią jeden obiekt budowlany wymagający pozwolenia. Podkreśla, że kontener jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, a pozostałe elementy posadowione w 2019 r. wymagały co najwyżej zgłoszenia. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, postępowanie w trybie art. 48 p.b. było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie zgodził się również z interpretacją zwrotu "nie należy" jako kategorycznego zakazu, argumentując, że obiekty nie ingerują w gazociąg. Na koniec, Skarżący podważył legalność samego gazociągu, wskazując, że art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał na inwestora obowiązek przechowywania dokumentacji, a jej brak uniemożliwia weryfikację, czy gazociąg został wybudowany zgodnie z projektem i pozwoleniem na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 3 pkt 3 p.b. oraz art. 28 i 29 p.b. Zarzuty te są chybione. Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracji, że zespół obiektów i urządzeń budowlanych wzniesionych na działce nr [...] stanowi całość techniczno-użytkową, której funkcja determinuje jej kwalifikację prawną. Nie ma znaczenia, że poszczególne elementy (kontener, namiot, wiata, ogrodzenie) powstawały w różnym czasie. Istotny jest efekt końcowy w postaci zorganizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jakim jest komis samochodowy. Trafnie Sąd I instancji, śladem organów, przyjął, że obiekt ten, ze względu na swoją funkcję (ekspozycja i przechowywanie pojazdów), jest w istocie placem postojowym lub składowym, który zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. oraz załącznikiem do ustawy (kategoria XXII) jest budowlą. Próba rozbicia jednej inwestycji na poszczególne, rzekomo odrębne elementy, z których część mogłaby podlegać zgłoszeniu, stanowi niedopuszczalną próbę obejścia prawa, mającą na celu uniknięcie bardziej rygorystycznego reżimu pozwolenia na budowę. W konsekwencji, skoro realizacja całości przedsięwzięcia wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, organy prawidłowo wszczęły postępowanie w oparciu o art. 48 p.b., a zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., art. 48 i 50 p.b. są bezzasadne. Całkowicie niezasadny jest również zarzut naruszenia § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że użyty w tym przepisie zwrot "nie należy wznosić obiektów budowlanych" w strefach kontrolowanych ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej i ustanawia kategoryczny zakaz, a nie jedynie zalecenie. Celem tej regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa publicznego i ochrona infrastruktury krytycznej, jaką jest gazociąg wysokiego ciśnienia. Jakiekolwiek osłabianie tego zakazu byłoby sprzeczne z celem regulacji. Skoro bezspornie ustalono, że cały obiekt komisu znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu, to naruszenie przepisów techniczno-budowlanych ma charakter trwały i nieusuwalny. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, musiałoby polegać na jego przeniesieniu poza strefę kontrolowaną, co w istocie oznaczałoby jego rozbiórkę i budowę od nowa. Procedura legalizacyjna nie służy zaś zatwierdzaniu całkowicie nowej inwestycji w innym miejscu, lecz doprowadzeniu do zgodności z prawem obiektu istniejącego w danej lokalizacji. Wobec powyższego, niemożność zalegalizowania obiektu obligowała organy do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Nie można również podzielić zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia przez organy i Sąd legalności istniejącego gazociągu. Sąd I instancji trafnie ocenił, że przedstawienie przez operatora sieci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1978 r. jest wystarczającym dowodem na to, że gazociąg powstał legalnie. Nie można, po upływie ponad 40 lat, przerzucać na organy lub właściciela sieci obowiązku udowodnienia zgodności wykonania inwestycji z każdym szczegółem dokumentacji projektowej, której brak w archiwach jest okolicznością wysoce prawdopodobną i usprawiedliwioną w świetle ówczesnych przepisów o archiwizacji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nieokazanie pełnej dokumentacji nie tworzy domniemania samowoli budowlanej. Zarzut naruszenia art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. jest w tym kontekście chybiony, gdyż przepis ten stanowił o uprawnieniach organu do żądania dokumentów, a nie o bezterminowym obowiązku ich przechowywania przez inwestora, zwłaszcza w kontekście ewentualnego postępowania prowadzonego kilkadziesiąt lat później. W konsekwencji, zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 77, 80 k.p.a. oraz art. 133 i 134 p.p.s.a.) poprzez zaniechanie zbadania tej kwestii jest bezzasadny. W świetle powyższych rozważań, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., należy uznać za niezasadne. Skoro w sprawie doszło do samowoli budowlanej, a jej legalizacja była niemożliwa, nie istniały żadne podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.