II OSK 1544/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 829/20 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 września 2020 r. nr 154/2020 znak: WOP.7641.0767.2020.JJA w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedstawienia dokumentów dotyczących prowadzonej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 829/20 oddalił skargę M.O. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 września 2020 r., nr 154/2020 (znak sprawy WOP.7641.0767.2020.JJA) w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedstawienia dokumentów dotyczących nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 2009 r.; w dniu 17 lutego 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynęło pismo I.K., zawierające między innymi wniosek o sprawdzenie legalności "rozbudowy domu w roku 2005" na działce sąsiedniej M. W efekcie podejmowanych przez organy czynności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim (PINB), postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r., nr 35/2020, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682), nakazał M.O. i M.O.1 wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gmina G. i wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy oraz nałożył na M.O. i M.O.1 obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2020 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy Grabica o zgodności nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M.O.. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (WINB) postanowieniem z dnia 18 września 2020 r., nr 154/2020, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; obecnie t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej K.p.a.) w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części merytorycznej, dotyczącej nałożenia określonych obowiązków (punkt 1 ) oraz uchylił postanowienie PINB z dnia 27 lipca 2020 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i orzekł o nowym terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Postanowienie WINB z dnia 18 września 2020 r. zaskarżyła do sądu administracyjnego M.O., domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie ustalił w sposób kompletny i rzetelny stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie; 2) art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu czynności kontrolnych pod nieobecność osób wymienionych w tym przepisie; 3) art. 10 w związku z art. 79 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bez udziału stron; 4) art. 83 § 1 w związku z art. 69 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w sposób polegający na przyjęciu oświadczeń; 5) art. 81 K.p.a. poprzez uznanie przez organ prowadzący postępowanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, co do której strona nie mogła się wypowiedzieć w trakcie prowadzonych czynności dowodowych; 6) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w sprawie, a także zbieranie materiału dowodowego w sposób selektywny, bez wskazywania które z dowodów organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności i z jakich przyczyn; 7) art. 80 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej; 8) art. 89 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; obecnie t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w dwóch prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16 oraz z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19, wydanymi w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania. I tak, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 150/16 WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącej na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 grudnia 2015 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 listopada 2015 r. (o zawieszeniu postępowania administracyjnego) i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji co do nieprawidłowego określenia przez organ pierwszej instancji przedmiotu postępowania, którym jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, a nie jak błędnie podał organ pierwszej instancji - nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Sąd ocenił, że wadliwe określenie przedmiotu postępowania uniemożliwia zweryfikowanie, czy faktycznie występuje związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed organem pierwszej instancji, a postępowaniem toczącym się przed Wójtem Gminy Grabica w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym". Z kolei wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19 WSA w Łodzi uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 października 2018 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów dotyczących rozbudowy budynku inwentarskiego. Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego bezspornie ustaliły jedynie, że istniejący obiekt budowlany został nadbudowany i rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, do usunięcia której zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Powstała niejasność dotyczy kwestii, czy w istocie organ prowadzi postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego, czy też budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju kategorii obiektu budowalnego dotyczy postępowanie jest istotne nie tylko na obecnym etapie postępowania, ale ma również znaczenie dla dalszego procedowania w sprawie jego rozbudowy i nadbudowy. Sąd zwrócił uwagę, że pismo I.K. z dnia 15 lutego 2009 r., inicjujące postępowanie w sprawie, dotyczyło rozbudowy budynku w 2005 r. i wybudowanego w 2006 r. szamba betonowego oraz ogrodzenia zrealizowanego przy głównej drodze publicznej w 2008 r. Organy nie wskazały, czy szambo i ogrodzenie, o którym mowa w powyższym piśmie zostały objęte postępowaniem, czy też wyłączone są do odrębnego postępowania. Za zasadny Sąd uznał podniesiony zarzut braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie, co skutkowało naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchybienie to, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy (trwające blisko 10 lat postępowanie) uznać należało za niemające istotnego wpływu na jej wynik. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia Sąd wskazał, że "obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu...". Sąd również ocenił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2003 r., powołał w tym zakresie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 oraz przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Sąd za niewyjaśnioną uznał kwestię charakteru spornego obiektu i jego legalnego sposobu użytkowania, które to zagadnienie ma znaczenie dla prowadzonego postępowania w sprawie jego nadbudowy i rozbudowy. Sąd również wskazał, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że pozwolenie na budowę wydane w 1970 r. dotyczyło budowy budynku inwentarskiego. W zgłoszeniu zamiaru budowy dokonanym przez W.W. z dnia 11 lutego 2003 r. wskazano zaś, że zamiar budowy dotyczył parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8 m x 7,2 m (34,56 m² zabudowy), związanego z produkcją rolną, a budynek przewidywany był jako dobudowa do istniejącego budynku inwentarskiego. We wspomnianym już pozwoleniu na budowę z 1970 r. funkcja budynku została określona jako "inwentarski". Natomiast z oświadczenia złożonego przez W.W. w piśmie z dnia 5 maja 2011 r., wynika, że budynek został wybudowany jako inwentarski z dwoma izbami mieszkalnymi. Ponadto, z zapisów aktu notarialnego umowy przekazania gospodarstwa rolnego i darowizny z 17 lipca 1990 r., Repertorium A nr [...], wynika, że w skład gospodarstwa wchodziły m. in. budynek gospodarczy z dwoma izbami mieszkalnymi murowany, kryty eternitem. Jednocześnie organy ustaliły, że budynek został wybudowany w zbliżeniu do granicy z nieruchomością sąsiednią na odległość mniejszą niż 3 m (obecnie działka [...] została podzielona na dwie działki o numerach [...] i [...], zgodnie z informacją zawartą w piśmie A.W. - pełnomocnika skarżącej z dnia 12 grudnia 2017 r.). Według ustaleń organów, sporny budynek jest użytkowany jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Nie jest to zatem sposób użytkowania zgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym z 1970 r., w którym budynek zaprojektowano jako inwentarski. W zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym postanowieniu organu pierwszej instancji, brak jest odniesienia do powyższych kwestii użytkowania spornego obiektu. Ustalenia te, w ocenie Sądu, wskazywały na konieczność przeanalizowania sprawy pod kątem zgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę wydanym w 1970 r. i projektem budowlanym. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że organy administracji prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniły, że sprawy wybudowanego w 2006 r. szamba betonowego oraz ogrodzenia zrealizowanego przy głównej drodze publicznej w 2008 r. stanowią przedmiot odrębnych postępowań. Dokonały również analizy m.in. pozwolenia na budowę z dnia 27 marca 1970 r. oraz zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r., wyników oględzin przeprowadzonych 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 31 marca 2014 r., 23 marca i 4 maja 2015 r., inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę A.R., oświadczeń składanych przez skarżącą, pełnomocnika skarżącej, R.W., W.P., Z.O., H.O., W.W, I.K i S.K., pisma Wójta Gminy Grabica z dnia 26 października 2011 r. Na tej podstawie oraz uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach w sprawach o sygn. akt: II SA/Łd 150/16 i II SA/Łd 62/19 organy stwierdziły, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 27 marca 1970 r. W niniejszej sprawie prowadzone jest jednak postępowanie w przedmiocie samowolnej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, bowiem obiekt obecnie pełni tę funkcję. Nie jest zasadne prowadzenie postępowania w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, bowiem uwzględniając aktualny stan faktyczny obiekt tej funkcji nie pełni. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotem pozwolenia na budowę z dnia 27 marca 1970 r. był niewątpliwie budynek inwentarski według projektu typowego, który nie przewidywał jednak żadnych pomieszczeń mieszkalnych. Wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 27 marca 1970 r. budynek pełni jednak funkcję budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą – jest w taki sposób użytkowany przez skarżącą, o czym świadczą nie tylko wyniki oględzin, ale również składane przez skarżącą, uczestników postępowania i inne osoby oświadczenia. W dniu 2 marca 2009 r. skarżąca oświadczyła, że budynek mieszkalny został wybudowany przez jej dziadków w latach 1974/75. Rozbudowany został na podstawie zgłoszenia z 2003 r. Skarżąca powołała się na akt notarialny z dnia 17 lipca 1990 r., według którego przedmiotem umowy przekazania gospodarstwa rolnego i darowizny był między innymi budynek gospodarczy z dwoma izbami mieszkalnymi. W oświadczeniach z dnia 10 marca 2009 r. H.O., Z.O., W.P. podali, że przedmiotem wykonywanych przez nich prac była rozbudowa budynku mieszkalnego. W dniu 15 października 2010 r. podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że pozwolenie dotyczy istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego. W 1975 r. był już zamieszkały. Potwierdził to również W.W. w piśmie z dnia 5 maja 2011 r. Podczas oględzin w dniu 4 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej również wskazała, że budynek w latach siedemdziesiątych był zamieszkały przez jej teściów z dziećmi. Potwierdzili to także I.K. i S.K. w oświadczeniu z dnia 22 maja 2015 r. Ocena, że obecny sposób użytkowania budynku jako mieszkalnego z częścią gospodarczą jest niezgodny z pozwoleniem na budowę i projektem budowalnym z 1970 r. zawarta również została w wyroku z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19. W piśmie z dnia 26 października 2011 r. Wójt Gminy Grabica poinformował, że nie wydawano decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny, ani też nie przyjęto zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż od 2003/2004 r. prowadzone były roboty budowlane związane z rozbudową tego budynku. Oświadczenia skarżącej z dnia 2 marca 2009 r. oraz H.O., Z.O., W.P. z dnia 10 marca 2009 r. w tym zakresie korespondują z pozostałym zebranym w sprawie materiałem dowodowym (protokoły z oględzin, dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin oraz złożona przez uczestników postępowania). W dniu 11 lutego 2003 r. W.W. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8 m x 7,2 m (powierzchnia zabudowy 34,56 m2) związanego z produkcją rolną jako magazyn płodów rolnych, który miał być dobudowany do istniejącego budynku inwentarskiego (według załączonej mapy z koncepcją zagospodarowania działki do budynku określonego jako mieszkalno-inwentarski). Jednak, jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniach: 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 23 marca 2015 r. oraz 4 maja 2015 r., dobudowana część ma wymiary 3,5 m x 6,50 m i jest dwukondygnacyjna. Według inwentaryzacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania podziałowego ma wymiary 3,53 m x 6,55 m. Z kolei budynek inwentarski, na który udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia 27 marca 1970 r. miał mieć wymiary 17,92 m x 6,52 m i wysokość 6,40 m. Podczas oględzin natomiast twierdzono, że ma wymiary 18,0 m (z ociepleniem 18,15 m) x 6,90 do 7,05 m i wysokość 6,7 m, a według inwentaryzacji geodezyjnej ma wymiary 18,20 m x 7,04 m. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych od 2003 r. powstała nowa część budynku. Uzasadnione jest na tej podstawie prowadzenie przez organy administracji postępowania w sprawie jego samowolnej nadbudowy i rozbudowy oraz wydanie zaskarżonego postanowienia. W wyroku z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19, Sąd nie zakwestionował prawidłowości dokonywania oceny wykonania w tym obiekcie robót budowlanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej Sąd wskazał, że obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu, a art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma w tej sprawie zastosowania. W sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, obiekt budowlany wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego rozbudowie wykonano w warunkach samowoli budowlanej po tej dacie, to do tych robót zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego. Sąd przytoczył przepis art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego i uznał, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły nałożone na skarżącą i jej męża obowiązki. Wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 6 marca 2018 r. Wójt Gminy Grabica na ich wniosek ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się będący przedmiotem postępowania budynek. Spełnienie nałożonych zaskarżonym postanowieniem obowiązków mieści się więc w możliwościach skarżącej. Przedłożenie projektu budowlanego pozwoli organowi administracji ocenić prawidłowość i zakres już wykonanych robót budowlanych, w tym bezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz zakres niezbędnych robót budowlanych, które należy jeszcze wykonać. Nie wyklucza to jednak zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w przyszłości w wypadku zmiany stanu faktycznego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego służy legalizacji tylko takich obiektów budowalnych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej. Sąd uznał, że wyznaczony przez organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia 18 września 2020 r. termin wykonania nałożonych obowiązków do 31 grudnia 2020 r. jest odpowiedni i umożliwiający ich realizację w tym terminie. Odnosząc się do pozostałych sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 10, art. 69 § 1, art. 77, art. 79, art. 81, art. 83 § 1, art. 89 § 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że nie są one zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nie ustalił w sposób kompletny i rzetelny stanu faktycznego sprawy. Zarzucono również naruszenie art. 81a ust. 2 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na prowadzeniu czynności kontrolnych pod nieobecność osób wymienionych w tym przepisie. W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik skarżącej podniósł natomiast naruszenie art. 10 w związku z art. 79 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bez udziału stron. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 83 § 1 w związku z art. 69 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w sposób polegający na przyjęciu jedynie oświadczeń. Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie art. 81 K.p.a. poprzez uznanie przez organ prowadzący postępowanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, co do której strona nie mogła się wypowiedzieć w trakcie prowadzonych czynności dowodowych. Zarzucono także naruszenie art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rażąco naruszający przepisy postępowania, niewyjaśniający rzetelnie i kompleksowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także zbieranie materiału dowodowego w sposób selektywny, bez wskazywania które z dowodów organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności i z jakich przyczyn. Zarzucono również naruszenie art. 80 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez zaliczenie w poczet materiału dowodowego dowodów przeprowadzonych niezgodnie z przepisami postępowania, a także wyprowadzanie z materiału dowodowego okoliczności, które ze zgromadzonych dowodów nie wynikają. Ostatni zarzut odniesiono do art. 89 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia mogła zostać dokonana, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy na poprzednim etapie postępowania. Przede wszystkim należało wziąć pod uwagę wiążącą ocenę prawną i wskazania wynikające z ostatniego wyroku z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 62/19, którym uchylono zaskarżone postanowienie również wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wyrażoną w orzeczeniach oceną prawną związany jest także Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W kontekście zarzutu materialnego skargi kasacyjnej odniesionego do przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przede wszystkim wskazać przyjdzie, że w ostatnio powołanym orzeczeniu przesądzone zostało, że inwestorzy dopuścili się tzw. samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie i rozbudowie obiektu budowlanego (budynku). Sąd stwierdził, że likwidacja skutków tej samowoli "nie ulega przedawnieniu" i nie zakwestionował trybu, w jakim prowadzone jest postępowanie legalizacyjne (na podstawie art. 48 Prawa budowlanego), wykluczył przy tym możliwość stosowania art. 49 ust. 1 ww. ustawy. W tym zakresie sąd orzekający odwołał się do ustaw nowelizujących Prawo budowlane: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 665) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. P 27/05. Wątpliwość, która doprowadziła do wydania kasacyjnego orzeczenia spowodowana była m.in. niewyjaśnieniem istotnej kwestii związanej z przedmiotem prowadzonego postępowania, czy organ prowadzi postępowanie "w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego, czy też budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą". Decyzją z dnia 27 marca 1970 r. udzielono wszak pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według typowego projektu, z przeznaczeniem na pomieszczenia kurnika, paszarni i dwóch pomieszczeń dla zwierząt hodowlanych, z kolei zgłoszenie z dnia 11 lutego 2003 r. obejmowało dobudowę do budynku inwentarskiego parterowego budynku gospodarczego jako magazynu płodów rolnych. Tymczasem bezsporne, jak uznał sąd, ustalenia organów wskazywały, że budynek mający być inwentarskim został nadbudowany i użytkowany jest jako mieszkalny (są w nim dwa pokoje, przedpokój, łazienka i dwa pomieszczenia gospodarcze), zaś w części rozbudowanej znajduje się kuchnia i wiatrołap, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, by wydana została decyzja o zmianie pozwolenia na użytkowanie budynku. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, wyprowadzonym w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić, że organy nadzoru budowlanego trafnie ukierunkowały dalsze postępowanie, określając jego przedmiot jako samowolna nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą, wszak budynek pełni taką funkcję (w taki sposób jest użytkowany). Za nietrafny przyjdzie uznać zarzut pełnomocnika skarżącej odniesiony do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, rozwinięty szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzający do zakwestionowania trybu prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Zarzut ten i przesłanki na podstawie których został sformułowany, wobec wiążącej oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku, w niniejszym postępowaniu nie może być skutecznie podnoszony. Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, określonego w skardze kasacyjnej jako materialny, w istocie będący procesowym, należy stwierdzić, że co do zasady czynności kontrolne przewidziane w art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym także wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności (art. 79 § 1 K.p.a.). Czynności kontrolne przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Na gruncie przepisu art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego nie można przyjmować, jak utrzymuje pełnomocnik skarżącej, że przeprowadzenie czynności kontrolnych może nastąpić przy obowiązkowej obecności inwestora albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Osobą uczestniczącą może być jakakolwiek osoba pełnoletnia, nawet nie związana z obiektem stanowiącym przedmiot czynności kontrolnych (zob. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10, LEX nr 992586). W toku wieloletniego postępowania organ nadzoru budowlanego kilkukrotnie przeprowadzał oględziny i czynności kontrolne, uczestniczyła w nich skarżąca lub A.W. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zastrzeżenia pełnomocnika skarżącego dotyczą prawidłowości dokonania czynności kontrolnych w dniu 2 marca 2009 r. Odnosząc się więc do sposobu dokonania czynności tego dnia przyjdzie zauważyć, że o kontroli mającej być przeprowadzonej w dniu 2 marca 2009 r. o godz. 10.00 skarżąca została zawiadomiona pismem z dnia 20 lutego 2009 r., co nie może być kwestionowane, skoro powiadomiła organ o niemożności uczestnictwa podczas czynności kontrolnych, składając przy tym tego dnia w siedzibie organu pisemne oświadczenie. Ze sporządzonego protokołu z dnia 2 marca 2009 r. wynika, że w trakcie dokonywania czynności kontrolnych obecna zaś była I.K., co spełnia wymóg uczestnictwa pełnoletniej osoby podczas czynności kontrolnych. Dla skuteczności tych czynności nie ma znaczenia, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu w wyniku sygnalizacji tej osoby. Skarżąca, która nie brała udziału w czynnościach kontrolnych w dniu 2 marca 2009 r., miała możliwość wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń, kwestionowania tych ustaleń, oferowania środków dowodowych na poparcie wywodzonych twierdzeń, z uprawnień tych w późniejszym okresie wielokrotnie korzystała. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Katalog tych środków dowodowych nie jest zamknięty, świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot w szczególności, aczkolwiek należy stwierdzić, że wymienione środki dowodowe są podstawowymi i winny być stosowane przez organ administracji w sposób szeroki. Nie można jednak wykluczyć w procesie gromadzenia materiału dowodowego przyjęcia oświadczenia przez organ prowadzący postępowanie. Już z treści art. 75 § 2 K.p.a. (przepis ten pełnomocnik pozostawił poza podstawami kasacyjnymi) wynika, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W takim przypadku, przy odpowiednim zastosowaniu art. 83 § 3 K.p.a., przed odebraniem oświadczenia organ administracji publicznej uprzedza stronę o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, pouczenie takie winno zostać odnotowane. Daje to pewnego rodzaju rękojmię, że strona złoży pisemne oświadczenie zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a zatem odpowiadające prawdzie. Dodać trzeba, że inicjatywa w tym zakresie może pochodzić od strony, zresztą organ administracji nie dysponuje nawet środkami, aby przymusić stronę do złożenia oświadczenia, co nie wyklucza poinformowania strony, kierując się dyrektywą wynikającą z art. 9 K.p.a., o możliwości złożenia oświadczenia. Takie pisemne oświadczenia złożyły zarówno skarżąca, jak i I.K., na co już zwrócono uwagę. Pełnomocnik skarżącej zasadność postawionego zarzutu naruszenia art. 83 § 1 K.p.a. upatruje w tym, że prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego odebrał od kilku osób (świadków) oświadczenia, zamiast przesłuchać te osoby w charakterze świadka, zawiadamiając uprzednio strony o miejscu i terminie przesłuchania (art. 79 § 1 K.p.a.), umożliwiając stronom czynny udział podczas przeprowadzania tego dowodu (art. 10 w związku z art. 79 § 1 i 2 K.p.a.), a nadto utrwalając treść przesłuchania i uwag stron w sporządzonym protokole (art. 69 § 1 K.p.a.). Zasadnie zauważa pełnomocnik skarżącej, że organ nie dochował tych procesowych reguł poprzestając na odebraniu oświadczeń od osób, które winny być przesłuchane w charakterze świadka w trybie i na zasadach wyżej określonych: m.in. W.P., Z.O., H.O. (10 marca 2009 r.), A.W. (27 października 2010 r.), W.W. (5 maja 2011 r.), R.W. (4 maja 2015 r.). Jednakowoż w świetle pozostałego materiału dowodowego to uchybienie przepisom postępowania, zdaniem NSA w składzie orzekającym, nie wywarło wpływu na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że organ w prowadzonym postępowaniu dysponował dokumentami urzędowymi pozwalającymi ustalić tytuł do rozpoczęcia robót budowlanych zarówno w odniesieniu do budynku inwentarskiego (pozwolenie na budowę z dnia 27 marca 1970 r.), jak i rozbudowanej części budynku (zgłoszenie z dnia 11 lutego 2003 r.), co zostało zweryfikowane podczas czynności kontrolnych bądź oględzin: 2 marca 2009 r., 30 grudnia 2011 r., 31 marca 2015 r., 23 marca 2015 r. i 4 maja 2015 r., dodatkowo uwzględniając pisemne oświadczenia stron postępowania i korespondencję z Wójtem Gminy Grabica. Informacje wypływające z treści wymienionych na wstępie oświadczeń osób odnoszące się do zakresu robót budowlanych związanych z nadbudową budynku inwentarskiego (użytkowanego samowolnie jako mieszkalny) i sposobu użytkowania całości budynku, w tym także po jego rozbudowie były weryfikowane za pomocą innych środków dowodowych, w tym dokumentów. Pełnomocnik skarżącej wypowiadając pogląd, że oświadczenia tych osób były jedynie źródłem informacji nie podjął próby wykazania (poza robotami związanymi z nadbudową), że treść złożonych oświadczeń jest nieprawdziwa i pozostaje w sprzeczności z pozostałymi dowodami. Odnośnie zakresu robót przy nadbudowie budynku odmienne twierdzenia skarżącej pozostają w całkowitej sprzeczności z wynikami oględzin utrwalonymi protokołami i wykonaną dokumentacją zdjęciową. Brak podstaw, na gruncie art. 77 § 1 K.p.a., by zachodziły podstawy do nieuznania tej dokumentacji fotograficznej za dowód, tym bardziej że nie budzi wątpliwości kiedy i w jakich okolicznościach została wykonana. Poza tym pełnomocnik skarżącej, przecząc ustaleniom poczynionych na oględzinach 30 grudnia 2011 r. i czynności kontrolnych 4 maja 2015 r., utrwalonych protokołami z tych dni, nie naprowadza żadnych racjonalnych okoliczności mogących przynajmniej uwiarygodnić zgłoszony zarzut. Taką okolicznością nie jest odwołanie się do wysokości budynku przewidzianej w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia 27 marca 1970 r. (6,40 m) i porównanie jej z wysokością budynku ustaloną na oględzinach w dniu 30 grudnia 2011 r. (6,70 m), nie są to więc wysokości tożsame. Materiał dowodowy został właściwie rozważony przez organ, czemu dał wyraz ten organ w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty naruszenia art. 80 i także art. 81 K.p.a. są całkowicie bezzasadne. Nie znajduje uzasadnienia postawiony zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a ściślej drugiej, jako że w dniu 15 października 2010 r. odbyła się pierwsza rozprawa. Zgodnie z art. 89 § 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Powinien zaś ją przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika, w rozpoznawanej sprawie konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie wynikała z przepisów prawa, zatem organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zważywszy na zakres postępowania dowodowego, nie był zobligowany do jej przeprowadzenia. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do art. 184 P.p.s.a.