II OSK 1543/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 1/24 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 lutego 2024 r., II SAB/Kr 1/24 oddalił skargę A.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: PINB) w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych. A.C. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 193 Konstytucji poprzez brak zwrócenia się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., z przepisami Konstytucji w sytuacji, gdy art. 53a ust. 1 p.b. jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż wyłącza możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wybudowania budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami, osobie, która ma interes prawny w jego zainicjowaniu, tj. właścicielowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę inwestycji, uniemożliwiając temu właścicielowi ochronę przysługującego mu prawa własności nieruchomości; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 3 i 4 oraz art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez zakończenie przez organ I instancji sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 10 czerwca 2021 r. dotyczącym budowy trzech budynków na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w P. w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę oraz w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w formie zawiadomienia nr 175/2023, znak WSE.7641.276.2023.AZDZ w sytuacji, gdy PINB był obowiązany wydać odpowiedni do poczynionych ustaleń akt administracyjny w przedmiotowym postępowaniu, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd I instancji, że PINB nie pozostawał w bezczynności oraz oddaleniem skargi w całości; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 53a p.b. jest możliwe wyłącznie z urzędu, gdyż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do reguły ogólnej wyrażonej w art. 61 k.p.a., z czego wynika, że wniosek skarżącego z 10 czerwca 2021 r. nie mógł zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w nim objętej w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości objętej obszarem oddziaływania inwestycji ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania mającego na celu dokonanie weryfikacji, czy zrealizowany przez inwestora obiekt budowlany jest zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, przepisami prawa oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd I instancji, że PINB nie pozostawał w bezczynności oraz oddaleniem skargi w całości. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie bezczynności PINB i zobowiązanie organu do wydania stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z 10 czerwca 2021 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. łączony przez skarżącego kasacyjnie z dokonaniem błędnej wykładni art. 53a ust. 1 p.b. polegającej na przyjęciu, że wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisu jest możliwe wyłącznie z urzędu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powyższy przepis powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem. Niesporny charakter ma ustalenie, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do p.b. został dodany przepis art. 53a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., przesądzając, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b., a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tejże ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia językowa art. 53a ust. 1 p.b., jak i materiały legislacyjne (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50) wskazujące na funkcję, jaką w założeniu ma tenże przepis spełniać, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a p.b. mogą być inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Taka decyzja ustawodawcy oznacza, że organowi nadzoru budowlanego nie można skutecznie zarzucić bezczynności w związku z tym, iż analizując okoliczności uzasadniające zainicjowanie postępowania w sprawie objętej wnioskiem zgłoszonym przez osobę zainteresowaną, organ nie zawiadamiając niezwłocznie stron o wszczęciu postępowania w sprawie, odstępuje również od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, a w konsekwencji z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., pozostaje aktem przesądzającym o procesowej nieskuteczności zgłoszonego przez określony podmiot żądania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z wydaniem ww. postanowienia należy wiązać "nienastąpienie" wszczęcia postępowania, do którego dochodzi z mocy prawa w dacie doręczenia organowi żądania strony, o czym stanowi dyspozycja art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Stan ten jest albo wywołany stwierdzonym brakiem legitymacji (interesu prawnego) podmiotu żądającego wszczęcia postępowania do występowania w nim jako jego strona, albo sytuacją pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania łączoną ze stwierdzeniem przez organ okoliczności, których istnienie uniemożliwia zakończenie postępowania decyzją merytoryczną. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 p.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a p.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wiązane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 2475/22). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy uznać pogląd, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem a nie obowiązkiem organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 2216/21; wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2697/20; wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2129/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17). To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że stwierdzony stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego. Do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, o którym mowa w rozdziale 5a p.b., nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że powstrzymanie się od wszczęcia postępowania z urzędu przez organ wobec odmiennej oceny zgromadzonych dowodów nie może być podstawą czynienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym kontekście wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, powinien stwierdzić brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym należy zawiadomić osobę zainteresowaną pismem (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., II OSK 2430/22; wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., II OSK 770/23; wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 389/22;. Powyższy wniosek dotyczący dopuszczalności posłużenia się przez organ nadzoru budowlanego pismem informującym o przyjętych ustaleniach powinien być traktowany jako niesporny tym bardziej w sytuacji, gdy w podaniu, które wpłynęło do organu, nie zostało zamieszczone żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 63 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., wobec czego powinno się je postrzegać wyłącznie jako zawiadomienie mające na celu podjęcie przez organ nadzoru budowlanego sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych w związku z powierzeniem temu organowi zadań w zakresie sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jest podstaw, by pismu mającemu zainicjować właściwe działania kontrolne organów nadzoru budowlanego mogło być nadawane znaczenie odpowiadające zgłoszeniu przez zawiadamiającego żądania wszczęcia postępowania, które powinno podlegać procesowemu rozpatrzeniu. Kierując się tym wnioskiem, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by z oddaleniem przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącego skargi wiązać uchybienie przepisów powołanych w skardze kasacyjnej jako jej podstawy (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 237 § 3 i 4 oraz art. 238 § 1 k.p.a.). Zarzut "zakończenia sprawy" zainicjowanej wnioskiem skarżącego dotyczącym naruszenia prawa przy budowie trzech budynków na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w P. w formie zawiadomienia a nie "odpowiedniego do poczynionych ustaleń aktu administracyjnego" pozostaje nieuprawniony, uwzględniając charakter prawny, jaki należało nadać pismu skarżącego z 10 czerwca 2021 r. (k. 7 akt adm.). W piśmie tym skarżący zwrócił się wyłącznie o przeprowadzenie kontroli spornej inwestycji, toteż przyjmując, że pismo ma charakter interwencyjny, tj. nakierowany na realizację czynności podejmowanych poza postępowaniem administracyjnym, służących sprawdzeniu legalności zabudowy, co do której zostały zgłoszone zastrzeżenia, PINB był upoważniony na jego podstawie zainicjować wyłącznie czynności kontrolne, a uwagi skarżącego odnoszące się do sposobu wykonywania zadań przez organ nadzoru budowlanego rozpoznać w trybie skargowym kształtowanym przepisami rozdziału 2 działu VIII k.p.a. W aktach sprawy znajduje się pismo PINB z 29 czerwca 2023 r., znak NB.501.4.9.2021.ML, którym organ zawiadomił skarżącego na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. na podstawie wyników przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2023 r. kontroli robót budowlanych prowadzonych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w P., że wniesiona przez skarżącego skarga jest bezzasadna, albowiem ww. roboty budowlane są prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę Tatrzańskiego decyzją z 24 lutego 2020 r., nr 62/20. Nie ma powodów, by przywołane przez skarżącego w skardze kasacyjnej zawiadomienie nr 175/2023 (k. 24 akt adm.) postrzegać jako sposób rozpatrzenia przez ten organ pisma skarżącego z 10 czerwca 2021 r. i z nim wiązać stan przypisywanej PINB bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane zawiadomienie z 18 października 2023 r. sporządził bowiem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, informując skarżącego o sposobie rozpatrzenia jego skargi z 12 września 2023 r. zawierającej zarzuty dotyczące działalności PINB (niestwierdzenie powodów do objęcia tego organu czynnościami nadzorczymi). Uwarunkowania faktyczne kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy stanowią przeszkodę, by jej ramy prawne mogły być kształtowane przez przepisy działu II k.p.a., tj. reguły określające z jednej strony wnioskowy sposób wszczęcia postępowania administracyjnego i, z drugiej strony, odpowiadającą im kompetencję organu do kontroli dopuszczalności zaistnienia tego skutku procesowego, sprawowaną na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli zatem dokonywana w postępowaniu sądowym przez Sąd I instancji ocena działań podejmowanych przez PINB pod kątem wystąpienia w kontrolowanej sprawie stanu bezczynności pozostawała niezależna od zakresu normatywnego art. 53a ust. 1 p.b., zgłaszane w skardze kasacyjnej wątpliwości skarżącego względem zgodności wskazanego przepisu z Konstytucją, w tym zarzut niezwrócenia się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym tego zagadnienia, nie ważąc na wyniku sprawy, pozbawione są jakiejkolwiek doniosłości prawnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.