II OSK 1531/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 775/25 w sprawie ze sprzeciwu M.G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr IF-O.7840.1.325.2023.MWD w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 775/25 oddalił sprzeciw M.G. (dalej "skarżąca") od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 sierpnia 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy powinien był w pierwszej kolejności rozstrzygnąć zarzuty odwołania i dopiero w sytuacji gdyby zarzuty odwołania nie znalazły uznania organu odwoławczego wobec uznania ich za bezzasadne, wydać decyzję o której stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku ze stwierdzoną przez organ odwoławczy z urzędu istotną rozbieżnością w złożonych przez inwestora do akt sprawy egzemplarzach projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny przywołanych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przechodząc do oceny wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że podniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 i § 2. Wskazania wymaga zatem, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786). W niniejszej sprawie po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną decyzją z 27 sierpnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Trzebnickiego z 11 września 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą na rzecz P.A. pozwolenie na budowę oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zauważono bowiem, że organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, którego przedłożone egzemplarze wzajemnie się różnią. Dostrzeżone przez organ odwoławczy rozbieżności dotyczą natomiast kwestii, które stanowią przedmiot zainteresowania organu konserwatorskiego. Konsekwentnie w ocenie Sądu I instancji, istnieje potrzeba ustalenia kluczowej kwestii, a mianowicie kształtu planowanej inwestycji, co dalej wymaga zweryfikowania kompletności, prawidłowości i spójności przedłożonych egzemplarzy projektu budowlanego, a nawet może prowadzić do potrzeby uzgodnienia zmienionego projektu budowlanego z organem konserwatorskim. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje powyższych okoliczności. Jej zdaniem nieprawidłowość w działaniu organu odwoławczego polegała na nierozważeniu w pierwszej kolejności zarzutów wniesionego przez nią odwołania. Skarżąca podniosła już ten problem we wniesionym w toku postępowania sprzeciwie. Ocena, którą w tym zakresie wyraził Sąd I instancji jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa i tym samym należało ją podzielić. Zasadnie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że WSA z racji zakreślonych sądom administracyjnym granic kognicji przy rozstrzyganiu spraw ze sprzeciwu nie mógł się wypowiedzieć co do ustaleń w zakresie prawa materialnego. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się bowiem jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Oceny tej nie zmienia również podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.