II OSK 1531/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 776/22 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2022 r., nr 924/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 776/22, oddalił skargę B. B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2022 r., nr 924/2022, w przedmiocie wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. "138 § 1 pkt 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 lipca 2022 r., znak: PINB.401/9/22/2-22, wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymujące skarżącej prowadzenie wszelkich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę związanych z samowolną budową obiektu budowlanego - wiaty drewnianej - na terenie działki nr [...] obręb [...] [...] oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. B., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie "art. 174 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud., poprzez "nie przyjęcie, że obiekt, który wykonała skarżąca stanowi wiatę przystankową i w związku z przeznaczeniem wiaty służącej do ochrony przed chłodem, deszczem itp. dla osób korzystających z przewozu, jej konstrukcją opartą w całości na słupach i niezbudowaną, jej posadowienie na gruncie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca wskazała m.in., że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, a jedynie działalność rolną. Podała, że wykonała "konstrukcje, która jest zadaszona, połączona z gruntem tylko na palach - co uwidaczniały zdjęcia przedłożone przed WSA - oraz nie posiada ścian". Jest to konstrukcja otwarta. Wiata ta w swoim przeznaczeniu ma na celu ochronę osób postronnych oczekujących na transport. Usytuowana jest przy drodze publicznej w rejonie gdzie odbywa się wzmożony ruch turystyczny do atrakcji tzw. "[...]". Potrzeba zapewnienia odpłatnego przewozu w tym rejonie wobec wzmożonego ruchu turystycznego spowodowała również konieczność utworzenia wiaty przystankowej. Wiata przystankowa nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych, ani uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pojęcie wiaty przystankowej nie jest określone i skarżąca nie zdając sobie sprawy z możliwości zakwalifikowania utworzonej przez nią konstrukcji jako inna budowla utworzyła wiatę przystankową. Wiata ta nie posiada fundamentów, a osadzona jest na palach, jednocześnie zawiera ławki służące do możliwości oczekiwania na transport. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie wskazać należy, że podstawa kasacyjna, z art. 174 (powinno być art. 174 pkt 1) p.p.s.a., została wadliwie skonstruowana. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji (postanowień) organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie WINB, przyjmując za podstawę art. 151 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w powiązaniu z przepisem, który w toku postępowania administracyjnego został naruszony. Sformułowany zarzut nie uwzględnia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Błąd ten, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia. Nadto, zaakacentowania wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie sfomułował żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a zatem nie podważył dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Powyższe skutkuje ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ponadto, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wyjaśnił z jaką formą naruszenia mamy do czynienia. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Także ta wadliwość nie uniemożliwia rozpoznania środka zaskarżenia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa wiat przystankowych i peronowych. W niniejszej sprawie analizy wymaga czy mamy do czynienia z wiatą przystankową. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wiaty przystankowej", co oznacza, że zakres znaczeniowy tego pojęcia należy ustalić w oparciu o reguły znaczeniowe języka potocznego przy uwzględnieniu oczywiście funkcji, jaką w systemie prawa budowlanego pełnić ma określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. wyłączenie z generalnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. "Wiata" rozumiana jest jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Zaś "przystanek" to oznaczone miejsce krótkiego postoju miejskich pojazdów pasażerskich (zob. Nowy Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 807 i 1121). Chodzi zatem zasadniczo o lekki, zadaszony obiekt, służący wyłącznie obsłudze określonego systemu komunikacyjnego. Wiaty przystankowe najczęściej wykorzystywane są na dworcach, przystankach autobusowych. Ich celem jest ochrona podróżnych przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1371 ze zm.) stanowi, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg. W doktrynie zauważa się, że wiaty w zależności od tego, gdzie są sytuowane, co do zasady, powinny spełniać określone wymagania, np. zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) - zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 29. Niewadliwie Sąd I instancji uznał, że jakkolwiek wykonany przez skarżącą obiekt możliwy jest do wykorzystania w ramach usług okazjonalnego przewozu turystów na miejsce atrakcji turystycznych, czy organizowania kuligów, to nie stanowi on elementu żadnego systemu komunikacyjnego. Jest to obiekt duży o wymiarach ok. 40 m x ok. 5 m (ok. 200 m2), wykonany na potrzeby prowadzonej przez skarżącą działalności, zaopatrzony w instalację elektryczną. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie zapatrywania, że zasadniczą funkcją przedmiotowej wiaty jest funkcja biesiadna, rekreacyjna, jak przyjęły organy i Sąd Wojewódzki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.