II OSK 1527/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Wr 11/26 w sprawie ze sprzeciwu C. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2025 r., nr 1218/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lutego 2026 r. oddalił sprzeciw C. S. (dalej "skarżąca") od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 4 grudnia 2025 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: WINB decyzją z 4 grudnia 2025 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich (dalej PINB) z 7 października 2025 r. umarzającą postępowanie administracyjne w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej odgradzającej przestrzeń korytarza od strony mieszkania nr [...] od otwartej klatki schodowej i zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego od strony ww. mieszkania, prowadzącego do drugiego korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe prowadzące na strych, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. WSA we Wrocławiu oddalił wniesiony sprzeciw. Sąd wskazał, że PINB po wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku polegających na wykonaniu ściany działowej i nowego otworu drzwiowego w poziomie poddasza tego obiektu, wykonanych przez poprzednią właścicielkę mieszkania nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję z dnia 7 października 2025 r., którą umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany działowej odgradzającej przestrzeń korytarza od strony mieszkania nr [...] od otwartej klatki schodowej i zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego od strony ww. mieszkania, prowadzącego do drugiego korytarza, w którym znajdują się schody drabinowe prowadzące na strych, z uwagi na bezprzedmiotowość tej części postępowania oraz decyzję z 13 października 2025 r. o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót budowlanych związanych z wykonaniem nowego otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej od strony otwartej klatki schodowej prowadzącego do drugiego korytarza ze schodami drabinowymi na strych. Poprzez wydanie decyzji częściowej i umorzenie postępowania w zakresie wskazanych robót, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego w taki sposób, że orzeczenie całościowe przez WINB w tej sprawie stało się niemożliwe, a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ przeprowadzenie postępowania w takim spektrum przez organ drugiej instancji zmierzałoby do tego, iż przedmiotowa sprawa rozpatrzona byłaby w jednej instancji jedną decyzją, a pierwotnie wydano w niej decyzje częściowe. W niniejszej sprawie charakter przedmiotu postępowania (roboty budowlane objęte jednym zamierzeniem inwestycyjnym) nie pozwalał natomiast na wydanie decyzji częściowych. We wskazanym stanie faktycznym niemożliwym jest bowiem rozstrzyganie uprawniające do nakładania obowiązków kolejno na określone elementy postępowania. Sąd podzielił stanowisko, iż w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zmierzać do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, a jedynie w ostateczności, w przypadku wystąpienia niemożliwej do usunięcia przeszkody, wydać decyzję nakazującą rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu sprzed samowoli, zaś nakładanie tak poważnych sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2026.524, dalej jako P.b.) jest prawnie uzasadnione jedynie, w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego stwierdzi niedopuszczalność wydania decyzji nakładającej na inwestora lub właściciela obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że przyjęcie powyższego stanowiska doprowadziło do "sztucznego" rozdzielenia przez PINB robót budowlanych, które winny być procedowane jako całość. Sąd podkreślił również, że decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2025.1691, dalej k.p.a.) stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego i nie może być uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji bowiem gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub znacznej części), organ nie może dokonać rozstrzygnięcia bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwalał na wyodrębnienie dwóch płaszczyzn pozwalających na wydanie dwóch odrębnych decyzji, podczas gdy w sposób klarowny w niniejszej sprawie można rozdzielić w stanie faktycznym prace będące samowolą i ocenić je, oraz prace wymagające wykonania i również je ocenić; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy winien rozważyć inne niż kasatoryjne rozstrzygnięcia w zakresie decyzji częściowej; b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wydanie częściowej decyzji umożliwia kontrolę instancyjną, gdyż druga decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy, nie merytoryczny, podczas gdy w sposób klarowny w niniejszej sprawie można rozdzielić w stanie faktycznym prace będące samowolą i ocenić je, oraz prace wymagające wykonania i również je ocenić, a uprawnienie do częściowego umorzenia wynika z art. 105 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Za słuszne należy również uznać stanowisko, zgodnie z którym roboty budowlane objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym są funkcjonalnie oraz technicznie powiązane i stanowią jeden sposób przebudowy układu komunikacyjnego. Wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji z dnia 7 października 2025 r. o umorzeniu prowadzonego postępowania w części wpływa na zakres prac naprawczych związanych z koniecznością doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli do stanu zgodnego z prawem i nakazanych decyzją z dnia 13 października 2025 r. Przyjmując stanowisko przeciwne należałoby uznać, iż organ I instancji wprowadził nowy przedmiot postępowania, co, jak słusznie zauważył już organ II instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem organ I instancji nie prowadził postępowania dotyczącego określonego obowiązku, organ odwoławczy nie może ustalić, iż obowiązek ten powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że PINB nieprawidłowo wyodrębnił część postępowania jako samodzielny jego przedmiot. Ponadto, PINB również nie wykazał, że przedmiot sprawy może być rozdzielony. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji PINB z 13 października 2025 r. w toku sprawy ustalono, że część robót budowlanych zrealizowanych przed laty, pomimo wykonania ich wówczas w warunkach samowoli budowlanej, w obecnym porządku prawnym nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b. W ocenie organu prace obejmujące wykonanie nowej ściany działowej na końcu biegu schodowego, w formie zabudowy lekkiej, a także zamurowaniu istniejącego w tamtym czasie otworu drzwiowego w ścianie działowej od strony mieszkania nr [...], prowadzącego na korytarz, w którym znajdują się schody drabinowe na strych, zostały zrealizowane prawidłowo pod względem technicznym. Co więcej prace te zostały również wykonane bez naruszenia elementów konstrukcyjnych rzeczonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie miały wpływu na bezpieczeństwo jego substancji. Jak słusznie jednak wskazał WINB, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Na marginesie jedynie należy również wskazać, że uznanie, iż art. 51 P.b. nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, w sytuacji gdy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie, nieraz długotrwałej, procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 846/11). Wyodrębnienie więcej niż jednego przedmiotu w danym postępowaniu jest dopuszczalne jeżeli mają one dostatecznie samodzielny charakter faktyczny i prawny. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na relację przeprowadzonych robót budowlanych powinny być one rozpatrzone w ramach jednej decyzji. Niewątpliwie doszło zatem do uchybień proceduralnych i w ocenie NSA zaistniała uzasadniona podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.