II OSK 1527/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 336/20 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr SKO/41/GP-5/2020 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 336/20, oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr SKO/41/GP-5/2020 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia 15 stycznia 2020 r., nr 1/2020 ustalającą opłatę w wysokości 81.211,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego w postaci art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stanu faktycznego w zakresie wartości nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie opinii biegłego, w której błędnie i bezzasadnie ustalono wartość nieruchomości przez uwzględnienie faktycznego korzystania z nieruchomości z całkowitym pominięciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na podstawie powyższego zarzutu, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem umorzenia postępowania o ustalenie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obr. [...] w miejscowości S. przy ul. [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skarżący kasacyjnie wskazał, że właściwym kryterium wyceny, zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. powinno być studium, a przyznanie waloru obowiązywania w niniejszym stanie faktycznym innym przepisom prowadzi do znacznego pokrzywdzenia jego interesu. Podniósł też, że Sąd I instancji nie wskazał w jakim zakresie przepisy u.g.n. miałyby stanowić normę ogólną w porównaniu do normy szczegółowej, jaką miałyby być przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani także w jakim zakresie oba te przepisy miałyby być ze sobą sprzeczne. W ocenie skarżącego kasacyjnie dopiero takie ustalenie pozwoliłoby na stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jest ustawą w niniejszej sprawie dalece mniej względną dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podtrzymała w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, jednocześnie kwestionując zasadność zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawą kasacyjną podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w sprawach ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), nie mają zastosowania przepisy art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnia między innymi jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego, w myśl art. 154 ust. 2 u.g.n., przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium oraz wskazanej wyżej decyzji, stosownie do art. 154 ust. 3 u.g.n., uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości (ale również i obniżenie wartości nieruchomości) stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak z powyższego wynika przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z uchwalenia planu miejscowego nie uwzględnia się ustaleń obowiązującego studium. To zaś, że w sytuacjach przewidzianych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (nie zaś art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.) wynika między innymi z brzmienia art. 37 ust. 12 u.p.z.p., na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 20), wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie w niniejszej sprawie art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. nie mają zastosowania. Zgodnie z wskazanym powyżej art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej." Rozwiązanie przyjęte w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (będącym przepisem "ustawy stanowiącej inaczej") jest właśnie odmiennym unormowaniem kwestii ustalania wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu miejscowego od tego przyjętego w przepisach u.g.n. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej w tym zakresie linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego (zob. m.in. wyroki NSA z 13.12.2012 r., II OSK 1496/11, LEX nr 1367301; 3.07.2019 r., II OSK 2181/17, LEX nr 2706172; 20.11.2019 r., II OSK 2930/18, LEX nr 2748925; 12.01.2022 r., II OSK 177/19, LEX nr 3335978). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.