II OSK 1524/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 41/22 w sprawie ze skargi B. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 października 2021 r. nr IR-IV.7721.412.2021.5 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 41/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" B. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 29 października 2021 r. nr IR-IV.7721.412.2021.5 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia 1 września 2021 r., nr AB.6743.753.2021 o sprzeciwie wobec zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego (hala namiotowa) na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w rezultacie oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), co polegało na zaniechaniu przez organ dążenia do załatwienia sprawy, a tym samym naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jak również zaniechaniu wyczerpującej analizy stanu faktycznego. W ocenie skarżącego wydana decyzja sprzeciwia się zamysłowi ustawodawcy, który był fundamentem wprowadzenia do porządku prawnego przepisu art. 29 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), czyli maksymalnemu ograniczeniu biurokracji w przypadku stawiania budowli tymczasowych; 2. art. 151 P.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w rezultacie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody naruszała art. 81 a ust. 2 P.b. w zw. z art. 9 i 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zaznaczył, że nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz nie poinformowano go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz nie dano szansy wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych; 3. art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. i stwierdzenie, że roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem terminu w sytuacji, gdy podjęte przygotowania stanowiły zaledwie zainicjowanie prac przygotowawczych służących do budowy tymczasowego obiektu budowlanego po uzyskaniu milczącej zgody organu; 4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy rozstrzygnięciu sprawy do zarzutów skargi, bez uwzględnienia granic sprawy i tym samym bez rozpoznania sprawy całościowo, a nadto nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów. Skarżący zaznaczył, że skoro Sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna cześć zaskarżonej decyzji nie korzysta z domniemania prawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był rozważyć i ocenić wszystkie aspekty zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty objęły w szczególności naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ dążenia do załatwienia sprawy, między innymi poprzez zaniechanie wyczerpującej analizy stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie podniósł w nich, że nie wyważono interesu społecznego i słusznego interesu strony, uchybiając zasadzie zaufania do władzy publicznej. Jego zdaniem zaniechania organu miały charakter arbitralny i doprowadziły do ograniczenia czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W kontekście sprecyzowanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej sprzeciwu wobec zgłoszenia (art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b.) B. S. podkreślił niezasadność twierdzenia, że dokonane przez niego przygotowania należało uznać za rozpoczęcie robót budowlanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie samo zainicjonowane prac przygotowawczych (a nie ich rozpoczęcie) przed upływem 21 dni od zgłoszenie nie powinno było stanowić podstawy do wniesienia przez organ sprzeciwu. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był zdaniem skarżącego kasacyjnie niejednoznaczny, tym samym nie mógł stanowić podstawy do zastosowania instytucji uregulowanej w powołanych przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew opisanym powyżej twierdzeniom, dokumentacja zgromadzona w sprawie, w szczególności notatka służbowa z dnia 27 sierpnia 2021 r. sporządzona przez dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w S. oraz załączone do niej zdjęcia satelitarne z portalu "Google Earth" umożliwiły zidentyfikowanie konstrukcji obiektu, stając się wystarczającą podstawą do stwierdzenia faktu rozpoczęcia robót budowlanych tymczasowego obiektu budowlanego – hali namiotowej. W tym zakresie, w świetle zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b., przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe uznać należało za wystarczające. Na uwzględnienie nie zasługiwało zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 4 w zw. z ust. 5 P.b., a podjęte przygotowania stanowiły zaledwie zainicjowanie prac przygotowawczych poprzedzających budowę tymczasowego obiektu budowlanego po uzyskaniu milczącej zgody organu. Okoliczności te, wbrew stanowisku skarżącego, są wystarczające do przyjęcia przez organy zaistnienia podstawy sprzeciwu określonej w art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. Podjęte przez organy działania nie były zatem sprzeczne z zamysłem ustawodawcy, który wprawdzie zakładał uproszczenie procedur w odniesieniu do tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże nie oznaczało to przyzwolenia na rozpoczynanie robót budowlanych przed formalnie określonym terminem. Nie można uznać za zasadny także zarzutu naruszenia art. 81a ust. 2 P.b. w zw. z art. 9 i 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia inwestorowi czynnego udziału w oględzinach. Brak obecności skarżącego podczas czynności kontrolnych organu nie naruszył istotnie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy (w szczególności dokumentacja fotograficzna oraz notatka służbowa) obiektywnie potwierdzał stan faktyczny w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych przed terminem wynikającym z dokonanego zgłoszenia. Dodatkowo, sam skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji przyznał, że faktycznie rozpoczął prace przed upływem terminu zgłoszenia, argumentując jedynie, że były to roboty o charakterze przygotowawczym. Fakt ten potwierdza, iż obecność skarżącego przy oględzinach nie miałaby istotnego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. poprzez stwierdzenie, że inwestor rozpoczął roboty budowlane z naruszeniem terminu. Zgodnie z dokumentacją zebraną przez organy administracji, w szczególności zdjęciami oraz notatką służbową, hala namiotowa była na dzień 27 sierpnia 2021 r. częściowo wybudowana, co wykracza poza czynności czysto przygotowawcze określone w art. 41 ust. 2 P.b. W konsekwencji prawidłowo przyjęto, iż roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. faktycznie zostały rozpoczęte przed upływem ustawowego terminu, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. W końcu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd dokonał szczegółowej analizy wszystkich podniesionych zarzutów, oceniając kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy oraz odniósł się szczegółowo do przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie wyroku zawiera pełne wyjaśnienie podstawy faktycznej oraz prawnej rozstrzygnięcia, co spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.