II OSK 1523/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 996/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2022 r. nr 246/2022, znak: WOB.7721.193.2019.PBRZ w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. K., K. K., B. S. i K. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 996/22, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 22 czerwca 2022 r. nr WOB.7721.193.2019.PBRZ w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 26 marca 2019 r., nr 72/2019, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., nakazał inwestorowi Gminie [...] dokonać na własny koszt rozbiórki samowolnie wykonanego zarurowania odcinka kanalizacji deszczowej przebiegającej po działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina [...]) tj. na odcinku od włączenia do studzienki kanalizacji deszczowej usytuowanej w granicy z drogą gminną (działka nr [...]) do jej wylotu usytuowanego wzdłuż południowej granicy działek nr [...], [...] oraz uporządkować teren działki po dokonaniu rozbiórki. MWINB w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję PINB w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności wskazując na wydany w tej sprawie prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 467/18, którym uchylono decyzję MWINB z dnia 5 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie wskazano, że niniejsze postępowanie dotyczy samowolnie wykonanego zarurowanego odcinka kanalizacji deszczowej. Stosując się do wytycznych zawartych w ww. wyroku organ I instancji dokonał w dniu 22 listopada 2018 r. ponownych oględzin na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...]. Przedmiotem ich było ustalenie obiektów i urządzeń budowlanych z których wody opadowe oraz ścieki socjalne odprowadzane są na oraz przez w/w działki. Ponadto w dniu 7 lutego 2019 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie odprowadzenia wód opadowych połączonych ze ściekami socjalnymi na wskazanych wyżej działkach. Organ I instancji uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie daje podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy odcinek kanalizacji deszczowej został zrealizowany w 1997 r. MWINB dokonał analizy powyższego stanowiska w zakresie czasu powstania przedmiotowego odcinka kanalizacji przytaczając ustalenia materiału dowodowego i ostatecznie zgadzając się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji. Dalej wskazano, że odcinek kanalizacji deszczowej należy zakwalifikować jako sieć uzbrojenia terenu, a więc jeden z rodzajów budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Zasadnym jest wiec przyjęcie, że zrealizowany odcinek kanalizacji deszczowej stanowi sieć kanalizacyjną. Podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Budowa spornego odcinka kanalizacji deszczowej wymagała na dzień realizacji (1997r.) uzyskania pozwolenia na budowę. Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji PINB, jak i decyzji MWINB, budowa sieci kanalizacji deszczowej wymaga natomiast dokonania zgłoszenia. Tym samym, organ nadzoru budowlanego l instancji był zobligowany do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b. w brzmieniu na dzień orzekania. Za inwestora a zarazem zobowiązanego skarżoną decyzją organ I instancji uznał Gminę [...], z czym zgodził się organ odwoławczy wskazując jednocześnie, że fakt, że Gmina [...] nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza, że nie można skierować do niej decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na decyzje wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez uznanie przez organ l i II instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do uznania za prawidłowe nałożenie na Gminę [...], jako inwestora spornej kanalizacji deszczowej obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego zarurowanego odcinka kanalizacji deszczowej - podczas gdy jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw prawnych do wydania przedmiotowego nakazu, ponieważ Gmina [...] nigdy nie była inwestorem w przedmiotowej sprawie; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w pierwszej kolejności przypomniał, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 467/18. Wyrokiem tym uchylono decyzje organów obu instancji o odmowie nakazania rozbiórki wykonanego przez Urząd Gminy [...] odprowadzenia wód opadowych połączonych ze ściekami socjalnymi. W uzasadnieniu wyroku bardzo krytycznie oceniono zarówno ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w pierwszej kolejności należało ocenić, czy powołane wyżej wiążące wskazania Sądu zostały wykonane. Postępowanie dowodowe uzupełniono przez przeprowadzenie kolejnych oględzin w dniu 22 listopada 2018 r. oraz rozprawy administracyjnej w dniu 7 lutego 2019 r. Organ l instancji po uzupełnieniu postępowania dowodowego wydzielił ze sprawy trzy odrębne postępowania dotyczące trzech różnych obiektów budowlanych. Następnie w decyzji szczegółowo przeanalizowano zebrane materiały i zgormadzone dowody, ustalając, że przedmiotowe roboty budowlane - zarurowanie odcinka kanalizacji deszczowej przebiegającej po działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina [...]) zostały wykonane w 1997 r., a inwestorem była Gmina [...]. W ocenie Sądu organy obu instancji w pełni wykonały wskazania zawarte w prawomocnym wyroku wydanym w tej sprawie. W szczególności przeanalizowano oświadczenia, zeznania i inne dowody wykazujące, że odwodnienie to powstało nie w ramach czynu społecznego w latach 80-tych XX wieku, ale w 1997 r. na zlecenie Gminy [...]. Dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym i szczegółowo omówione w decyzjach organów obu instancji są bardzo obszerne i na ich podstawie prawidłowo ustalono zarówno datę wykonania przedmiotowych robót, jak i podmiot który był inwestorem tych robót, zatem prawidłowo na zobowiązaną nałożono nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 48 ust. 1, art. 52 p.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu I instancji) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, w ślad za ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do uznania za prawidłowe nałożenie na Gminę [...], jako wykonawcę, a co za tym idzie inwestora spornej kanalizacji deszczowej, obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego zarurowanego odcinka kanalizacji deszczowej przebiegającej po działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina [...]) tj. na odcinku od włączenia do studzienki kanalizacji deszczowej usytuowanej w granicy z drogą gminną (działka nr [...]) do jej wylotu usytuowanego wzdłuż południowej granicy działek nr [...], [...], podczas gdy jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego Gmina [...] nigdy nie była wykonawcą przedmiotowej kanalizacji deszczowej, a co za tym idzie nie była inwestorem w przedmiotowej sprawie; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, podczas gdy jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K., K. K., B. S. i K. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną Gmina [...] zawarła swoje stanowisko w sprawie, zaś w piśmie z dnia 12 września 2024 r. przedłożyła opinię hydrologiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienie wydanej decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy prowadzące postępowanie nie naruszyły powołanych przepisów postępowania, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. Realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione. Skarżąca kasacyjnie zdaje się zapominać, że w niniejszej sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 467/18, w którym to Sąd w zakresie ustaleń, jakich dokonał organ jeżeli chodzi o odwodnienia (orurowania) działkach nr [...] i [...]uznał, że są one co najmniej dowolne, podkreślił jednak, że odwodnienie to powstało nie w ramach czynu społecznego w latach 80-tych XX wieku ale w 1997 r. na zlecenie Gminy [...]. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 i art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy również wskazań, co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt III FSK 1001/25, Lex nr 4001536). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, postępowanie dowodowe w sprawie zostało uzupełnione o przeprowadzenie oględzin z dnia 22 listopada 2018 r., jak i rozprawy administracyjnej w dniu 7 lutego 2019 r., w której uczestniczyli przedstawiciele Gminy, a także pełnomocnik uczestników postępowania. Oględziny jako czynność dowodowa wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających realizowanie prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 3519/18, Lex nr 2865232). Jednocześnie niniejsze postępowanie było prowadzone od 2016 r. i obejmowało kilkukrotne oględziny. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do faktu, że w niniejszej sprawie został zgromadzony bardzo obszerny materiał dowodowy, a jego analiza prowadzi do konkretnego wniosku, że orurowanie odcinka kanalizacji deszczowej przebiegającej po działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina [...]) powstało w 1997r. na zlecenie Gminy [...] w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma konieczności odnoszenia się pojedynczo do każdego z dowodów, ponieważ organy administracyjne uczyniły to szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a Sąd kasacyjny podziela wyrażone tam stanowisko. Co jednak najistotniejsze, fakt wykonania spornej kanalizacji deszczowej przez Gminę [...] został już przesądzony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 467/18. Okoliczność ta potwierdzają zebrane w sprawie dowody z dokumentów tj. kosztorys budowlany do zlecenia Gminy [...] nr [...], dotyczący wykonania rowu odwadniającego w miejscowości [...] sporządzonego przez K. W., rachunek nr [...]z dnia 28 maja 1997 r. za transport rur z [...] do [...] oraz ich rozładunek, a także kserokopia faktury VAT nr [...] z dnia 9 października 1997 r. za wykonanie rowu odwaniającego w miejscowości [...]. Argumentacja skarżącej kasacyjnie odnosząca się do powyższych dokumentów polega jedynie na wywodzeniu, że wyciągnięte na ich podstawie wnioski są bezpodstawne. Jednocześnie strona nie przedłożyła żadnych dowodów, które podważałyby stanowisko organów. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko zgodnie z którym organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. W szczególności nie jest zobowiązany do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Również przedłożona przez skarżącą kasacyjnie przy piśmie z dnia 12 września 2024 r. opinia hydrologiczna dotycząca rozbiórki samowolnie wykonanego zarurowania kanalizacji deszczowej w żaden sposób nie zmienia ani nie wpływa na poczynione w tej sprawie ustalenia, wskazuje jedynie na potencjalne skutki wywołane rozbiórką spornej kanalizacji deszczowej. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Powyższe implikuje niezasadność zarzutów naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1, art. 52 p.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu I instancji) w zw. z art. 28 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji na dzień realizacji budowa przedmiotowego odcinka kanalizacji deszczowej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czym inwestor się nie legitymował. Aktualnie z kolei na takie roboty budowlane wymagane jest zgłoszenie. Także w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 467/18 wskazano, że cyt. "To, że aktualnie obowiązujące przepisy zwalniają jakąś kategorie obiektów z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie skutkuje tym, że w stosunku do takich samych obiektów, realizowanych w czasach gdy podlegały one procedurze wcześniejszego pozyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy dotyczące ich legalizacji w razie realizacji tych obiektów z naruszeniem wymogów o których mowa wyżej (...). Naruszenia przepisów p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji". Stosując się do powyższych wytycznych, po bezsprzecznym stwierdzeniu zaistnienia samowoli budowlanej PINB zobowiązany był do zastosowania trybu postępowania wynikającego z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) , który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można było jednak pominąć w tej sytuacji treści ust. 2 i 3 powyższego przepisu, zgodnie z którymi jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust.2) oraz w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jednym z dokumentów wskazanych w ar. 33 ust. 2 p.b. jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym Gmina [...] się nie legitymuje, co automatycznie przekreślało w niniejszej sprawie możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organ I instancji nie miał innej możliwości, jak zastosowanie w niniejszej sprawie trybu wynikającego z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Także w literaturze wskazuje się wprost, że organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie na podstawie art. 48, w każdym przypadku samowoli budowlanej ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki, czy jest możliwa legalizacja w świetle obowiązujących przepisów komentowanej ustawy (wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2082/10, LEX nr 1125506, oraz z dnia 13 lipca 2012 r., II OSK 722/11, Wspólnota 2012, nr 31–32, s. 8). Jest to więc obowiązek organu wynikający z prawa, a nie gest dobrej woli zależny od urzędnika. [...] W obecnym brzmieniu art. 48 nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie tego przepisu może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, LEX nr 478287; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Gd 503/10, LEX nr 953178), (por. A. Gliniecki (w:): A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. WK 2016, art. 48, pkt 15). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzja nakładająca obowiązek na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. została skierowana prawidłowo do skarżącej kasacyjnie. Zgodnie z art. 52 p.b. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji PINB) to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznaje się, że wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza, iż obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest równocześnie przypadkowa (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., II OSK 631/20; wyrok NSA z 4 marca 2021 r., II OSK 1632/18). Wybór adresata nakazu w świetle wskazanej regulacji art. 52 p.b. powinien być determinowany okolicznościami konkretnej sprawy i w kontrolowanym przypadku prawidłowość zastosowanego przez organy kryterium kierunkowego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych była Gmina [...]. Także w tym zakresie za główny dowód uznano wspomniany już kosztorys. Naczelny Sąd Administracyjny za własne uznaje również stwierdzenia Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że jak wynika z notatki służbowej z 25 kwietnia 2016 r. Gmina [...] miała zabezpieczyć doraźne wyrwy i dokonać wyrównania istniejącego rurociągu na działce nr ew. [...], dodatkowo miała być zainteresowana przebudową spornego odcinka kanalizacji deszczowej. Tutejszy Sąd wskazuje, że w pewnych okolicznościach nakaz może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. Jak argumentowano w orzecznictwie, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11). W sytuacji faktyczno – prawnej niniejszej sprawy nakazanie rozbiórki spornego odcinka kanalizacji deszczowej Gminie [...] nie naruszało art. 52 p.b. Natomiast całkowicie niezrozumiałym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że naruszenie powyższego przepisu wynika z faktu, że Gmina [...] nie była stroną w sprawie pozwolenia na budowę spornego odcinka kanalizacji. Podnoszenie powyższego argumentu jest dla Sądu nielogiczne w sytuacji, gdy w sprawie ustalono, że doszło do samowoli budowlanej – tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestników postępowania.