II OSK 1522/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/25 w sprawie ze skargi N.A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 2 stycznia 2025 r. nr DL.WIIPO.4100.17990.2024/MS w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2025 r., IV SA/Wa 394/25 oddalił skargę N.A. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 2 stycznia 2025 r., nr DL.WIIPO.4100.17990.2024/MS, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 13 sierpnia 2024 r., nr SC-XIV.6151.599.2024, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego cudzoziemca, obywatela Argentyny odmówił wydania zaświadczenia dotyczącego złożonego wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. N.A. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 63 § 4 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg potwierdzenia wniesienia podania wynikający z ww. przepisu można utożsamić z opatrzeniem prezentatą egzemplarza wniosku znajdującego się w aktach sprawy oraz z uprawnieniem strony do wglądu do akt sprawy, podczas gdy taka interpretacja jest całkowicie sprzeczna z wyraźnym brzmieniem ww. przepisu, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek urzędowego potwierdzenia wniesienia podania, jeżeli wnoszący tego zażąda oraz ratio legis ww. przepisu (umożliwienie stronie wykazania, iż podanie istotnie zostało przez nią wniesione oraz wykazania terminu jego wniesienia), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do zaaprobowania odmowy urzędowego potwierdzenia faktu wniesienia podania, pomimo że skarżący tego zażądał; 2) art. 66 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zwrot pisma z 30 marca 2025 r., pomimo że zgodnie z art. 66 § 1a p.p.s.a. nie zwraca się pism wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, podlegających doręczeniu adwokatowi lub radcy prawnemu, którzy stosują środki komunikacji elektronicznej do odbioru pism, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ww. pismo zawierało wniosek dowodowy mający istotne znaczenie dla sprawy i odnosiło się do argumentów odpowiedzi na skargę, na których Sąd I instancji oparł następnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w związku z czym bezpodstawny zwrot pisma spowodował, że Sąd I instancji nie przeprowadził wnioskowanego dowodu oraz w żaden sposób nie odniósł się do argumentów strony skarżącej zaprezentowanych w zwróconym piśmie; 3) art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy na skutek uznania, że ocena daty złożenia wniosku wykracza poza zakres prostego potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego w drodze zaświadczenia, podczas gdy data złożenia wniosku jest faktem, którego potwierdzenie nie powinno przysparzać organowi żadnych trudności, jeżeli ewidencja wpływającej korespondencji jest prowadzona w sposób prawidłowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do zaaprobowania odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty, którymi organ dysponuje. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 63 § 4 k.p.a. wskutek dokonania jego błędnej wykładni. Nie wyraził bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska, które, jako nieznajdujące potwierdzenia w treści normatywnej ww. przepisu, podlegać może zwalczaniu w skardze kasacyjnej. Skarżący neguje to, że obowiązek potwierdzenia przez organ wniesienia podania, jeżeli wnoszący tego zażąda, może być utożsamiany z "opatrzeniem prezentatą egzemplarza wniosku znajdującego się w aktach sprawy oraz z uprawnieniem strony do wglądu do akt sprawy". Z poglądem tym należy się w całości zgodzić, mając na uwadze naturę uprawnienia wynikającego z art. 63 § 4 k.p.a. Przepis ten ma charakter normy gwarancyjnej, która, realizując zasadę informowania strony, pełni zasadniczo funkcję dowodową. W razie sporu co do wniesienia podania i daty, w której to nastąpiło, pozwala on okoliczność tę wykazać, minimalizując ryzyko poniesienia przez stronę negatywnych skutków wystąpienia po stronie organu ewentualnych błędów organizacyjnych. Jakkolwiek przepis ten nie określa sposobu dokonania potwierdzenia, tym niemniej z pewnością powinno ono przybrać formę pisemną, zgodnie z zasadą ogólną pisemności postępowania administracyjnego (art. 14 k.p.a.), pozwalającą składającemu podanie dysponować materialnym dowodem dokonania wskazanej czynności. Technicznym sposobem uczynienia zadość analizowanemu wymaganiu może być m.in. wydanie pisemnego potwierdzenia opatrzonego podpisem pracownika organu, czy też potwierdzenie wniesienia podania na jego kopii poprzez opatrzenie jej prezentatą. Do powyższych sposobów Sąd I instancji w wyroku bezpośrednio się zresztą odwołał, co wynikało z przyjęcia, że działania podjęte w tych formach zapewniają stronie urzędowy dowód wniesienia podania oraz daty jego wpływu. Nawiązanie przez Sąd w dalszych rozważaniach do faktu, że strona postępowania, w sytuacji gdy jej pismo wniesione do organu za pośrednictwem operatora pocztowego zostało opatrzone stosowną prezentatą i znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, ma możliwość skorzystania z uprawnienia wglądu do akt, nie stanowiło wypowiedzi pozwalającej przypisać Sądowi I instancji przywołanego w skardze kasacyjnej poglądu interpretacyjnego, zgodnie z którym wpływ na sposób oceny realizacji przez organ obowiązku potwierdzenia wniesienia podania w rozumieniu art. 63 § 4 k.p.a. ma dyspozycja art. 73 § 1 k.p.a. Wypowiedź tę odczytywać bowiem należy wyłącznie jako ocenę, której przedmiotem były konkretne zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego, wskazujące na niepewność co do daty wniesienia do Wojewody Wielkopolskiego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, sformułowaną przez Sąd – na gruncie prawnym – nie tyle jako nawiązanie do znaczenia normatywnego art. 63 § 4 k.p.a., ile do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Powołanie przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w podstawie skargi kasacyjnej wraz z uznaniem, że w okolicznościach sprawy doszło do jego niezastosowania na skutek błędnego uznania, iż ocena daty złożenia wniosku wykracza poza zakres prostego potwierdzenia stanu faktycznego lub prawnego w drodze zaświadczenia pozostaje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całości nieusprawiedliwione. Nie powinno ulegać wątpliwości, że hipotezą ww. przepisu nie zostało przez ustawodawcę objęte samo stwierdzenie, iż fakty, których zaistnienie wnioskowane zaświadczenie ma dokumentować, są łatwo sprawdzalne (weryfikowalne), ale wymóg ustalenia, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie występuje o nie, ponieważ urzędowe potwierdzenie określonych faktów (stanu prawnego) w drodze wydania zaświadczenia jest konieczne ze względu na interes prawny tejże osoby. Wskazany warunek stanowi materialnoprawną przesłankę uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Kontrola jego spełnienia w toku postępowania zaświadczeniowego nie może być traktowana jako przejaw nadmiernego formalizmu, lecz jako realizacja przez organ ustawowego obowiązku badania dopuszczalności żądania. Służy ona bowiem zapobieganiu kierowania do organów administracji wniosków w sytuacjach, w których brak jest rzeczywistej potrzeby urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wynikającej z sytuacji, w jakiej znajduje się osoba zainteresowana wydaniem zaświadczenia (por. Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 70 i n.). W całości należy się w tym kontekście zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że określony w piśmie skarżącego z 7 sierpnia 2024 r. interes prawny, mający stanowić podstawę wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego żądanego zaświadczenia, nie mógł wynikać z powołanej w ww. piśmie regulacji prawnej – art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.) w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.). Status skarżącego jako cudzoziemca posiadającego uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z tym, że jego pobyt na tym terytorium uważać należy za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, jak trafnie przyjął SUdSC w zaskarżonym postanowieniu, podlega w świetle przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania stwierdzeniu w toku prowadzonej przez wojewodę procedury w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Potwierdzenie zaznaczonej kwestii znajduje swój wyraz w umieszczeniu w dokumencie podróży cudzoziemca odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pozbawionego braków formalnych lub takiego, którego braki formalne zostały uzupełnione w terminie. Niezależnie od zrozumiałej chęci zweryfikowania przez skarżącego cudzoziemca statusu postępowania o udzielenie zezwolenia pobytowego zainicjowanego wnioskiem, który wpłynął do Wojewody Wielkopolskiego 30 stycznia 2024 r., zaznaczona materia niewątpliwie dotyczy okoliczności mogących mieć charakter sporny, a przez to podlegających rozważeniu w ramach czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu nie mogła ona - jako niemieszcząca się w "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" w rozumieniu przepisów Działu VII k.p.a. - zostać objęta trybem zaświadczeniowym. Wobec tego, że uprawnienie skarżącego do potwierdzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego wniesienia podania (wniosku), w którym mieści się stwierdzenie, kto i kiedy je złożył, znajdowało w kontrolowanej sprawie swoją podstawę w art. 63 § 4 k.p.a., również żądania skarżącego ograniczonego do potrzeby potwierdzenia daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego organ nie mógł uznać za skuteczną przesłankę wydania zaświadczenia żądanej treści, jeżeli ustawodawca ustanowił w tym zakresie odrębny tryb potwierdzenia w drodze czynności materialno-technicznej wpływu podania, przewidziany w ww. przepisie, który wyczerpuje uprawnienie strony w zakresie technicznego dokumentowania daty i faktu wniesienia podania. Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego, że art. 66 § 1a p.p.s.a. wyłącza ogólny obowiązek nałożony na pełnomocnika strony, który został opisany w art. 66 § 1 p.p.s.a., wobec czego w związku ze stosowaniem przez pełnomocnika organu (SUdSC) i pełnomocnika skarżącego w toku postępowania przed Sądem I instancji środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism, nie zachodziły warunki, by Sąd pismo procesowe skarżącego z 30 marca 2025 r. mógł zwrócić ze względu na brak zamieszczenia w nim oświadczenia o doręczeniu jego odpisu drugiej stronie. Przy ocenie skutków wadliwości tego działania Sądu I instancji nie można jednakże nie zwrócić uwagi na to, że w następstwie wniesienia przez skarżącego pisma z 6 kwietnia 2024 r. wskazującego na bezpodstawność takiej decyzji procesowej, Sąd swoje zachowanie dostosował prawidłowo do dyspozycji art. 66 § 1-1a p.p.s.a., przesyłając SUdSC odpis pisma skarżącego na podstawie zmienionego zarządzenia z 7 kwietnia 2024 r. (k. 48 akt sąd.). Nie ulega wątpliwości okoliczność nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zamieszczonego w spornym piśmie wniosku dowodowego, jak też argumentów w tym piśmie zaprezentowanych, co zdaniem skarżącego ma rzutować na kierunku zamieszczonego w wyroku rozstrzygnięcia. Rzecz jednak w tym, że tego rodzaju wadliwości pozostają w łączności ze sposobem (nie)zastosowania przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia SUdSC art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mogą natomiast podlegać kontroli instancyjnej na płaszczyźnie zarzucenia Sądowi uchybienia art. 66 § 1 p.p.s.a., jeżeli, jak to zostało już zauważone, uwarunkowania niniejszej sprawy, wynikające ze skorygowania decyzji o zwrocie pisma z 30 marca 2025 r., nie pozwalają ostatecznie przypisać Sądowi naruszenia tego przepisu. Jedynie na marginesie powyższego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie zachodzą warunki uzasadniające podzielenie poglądu skarżącego przypisującego doniosłość procesową postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z 27 marca 2025 r., nr SC-XIV.6151.5873.2024, tj. aktowi, który miałby stanowić przedmiot przeprowadzonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu. Abstrahując od tego, że swoim żądaniem skarżący objął postanowienie nieostateczne, a do tego nieskierowane do skarżącego, albowiem określające sytuację procesową innego cudzoziemca (obywatelki Kolumbii), a także pomijając niemożność postrzegania jednostkowego postanowienia administracyjnego jako aktu mogącego potwierdzić "praktykę" organu przy załatwianiu określonych rodzajowo spraw, należy zwrócić uwagę, że z treści powołanego postanowienia odmawiającego wydania z akt sprawy uwierzytelnionych dokumentów dotyczących złożonego wniosku nie wynika dowodzony fakt, tj. niemożność potwierdzenia przez cudzoziemca składanego do Wojewody Wielkopolskiego wniosku ze względu na odmawianie uwzględnienia przez organ takiego żądania "w jakiejkolwiek formie". Przywołane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. i miało związek z uznaniem przez organ, jak wynika z jego uzasadnienia, że podjęcie żądanego przez cudzoziemca działania (wydanie uwierzytelnionego odpisu pierwszej strony wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz przodu koperty, w której wniosek został wysłany) nie jest usprawiedliwione jego "ważnym interesem", który stanowi ustawową przesłankę uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Organ zwrócił uwagę, że cudzoziemiec nie wskazał powodów, dla których nie mógłby skorzystać z przysługującego mu prawa do samodzielnego zapoznania się z aktami sprawy. Zauważył równocześnie, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych strona może samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy. Nie sposób postrzegać przywołanego stanowiska organu jako argumentu na rzecz tezy, że zaskarżone postanowienie SUdSC nie odpowiada prawu, tym bardziej gdy towarzyszy temu pomijanie przez skarżącego możliwości, jakie w odniesieniu do potwierdzenia daty złożenia wniosku przyznaje cudzoziemcowi art. 63 § 4 k.p.a. Przypomnienia wymaga, że na podstawie art. 63 § 4 k.p.a. strona uzyskuje uprawnienie do żądania potwierdzenia wpływu podania, któremu odpowiada ciążący na organie prawny obowiązek dokonania takiej czynności. Wymóg jej podjęcia celem spełnienia żądania strony stoi na przeszkodzie, by powyższy przepis - za skarżącym - postrzegać jako normę "wymagającą urzędowego potwierdzenia faktu złożenia podania" w rozumieniu art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji z przepisem tym łączyć wymóg wdrożenia postępowania zaświadczeniowego. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.