II OSK 1521/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 702/23 w sprawie ze skargi W.R. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 lipca 2023 r. nr SKO.450.220.2022 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W.R. i M.D. solidarnie na rzecz P.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 lutego 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 702/23, rozpoznając skargę W.R. i M.D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 6 lipca 2023 r., nr SKO.450.220.2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Burmistrz Miastka decyzją z 5 sierpnia 2016 r., nr 091/2016, ustalił na rzecz P.N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], obręb [...], gmina [...]. W.R. i M.D. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a. Wskazali, że decyzja Burmistrza Miastka z 5 sierpnia 2016 r. została oparta na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej i nie określa obligatoryjnych parametrów zabudowy, tj. powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co oznacza, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Strony zwróciły także uwagę, że powierzchnia zabudowy nie została w ogóle rozważona przez organ, a ponadto, dla części powierzchni działki nr [...] nie ustalono sposobu zagospodarowania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miastka z 5 sierpnia 2016 r. powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W oparciu o dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego na tle wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Organ odwoławczy przyznał, że kwestionowana decyzja została sporządzona w sposób wadliwy, albowiem nie ustalono w niej wszystkich wymaganych parametrów urbanistyczno-architektonicznych. Oceniając jednak całokształt okoliczności sprawy Kolegium doszło do przekonania, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, budynek mieszkaniowy jednorodzinny, którego dotyczy decyzja, kontynuuje rodzaj zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie. Pominięcie niektórych parametrów urbanistycznych, choć niewątpliwie nieprawidłowe, nie służyło bowiem wprowadzeniu zabudowy odbiegającej od zastanej w obszarze analizowanym, lecz było raczej wynikiem braku dbałości organu o danie wyrazu wypełnieniu wymogów rozporządzenia. W ocenie Kolegium, ustalenie brakujących parametrów jest możliwe po dokonaniu głębszej analizy danych zawartych w samej decyzji oraz w jej załącznikach. Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy jest możliwe poprzez odwołanie się do dopuszczonej w decyzji powierzchni zabudowy budynku łącznie z garażem do 185 m2 z jednoczesnym wskazaniem, że powierzchnia biologicznie czynna powinna stanowić co najmniej 60% powierzchni terenu. Przy powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,0617 ha, wskaźnik powierzchni zabudowy w tych okolicznościach kształtuje się zatem na poziomie 29,98%. Ustosunkowując się do podniesionej przez wnioskodawców kwestii, że dla pozostałej powierzchni działki nr [...] nie ustalono sposobu zagospodarowania, Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia nakazują jedynie wyznaczenie wskaźnika powierzchni wielkości zabudowy. Brak jest natomiast przepisu nakazującego ustalenie sposobu zagospodarowania w odniesieniu części działki, jaka pozostanie niezabudowana, niezagospodarowana. W ocenie Kolegium, z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych nie wynika także, by stwierdzone i niewątpliwe wady kwestionowanej decyzji Burmistrza Miastka z 5 sierpnia 2016 r. prowadziły do takich skutków społeczno-gospodarczych, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Kwestionowana decyzja potwierdziła dopuszczalność, z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, realizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wpisującej się w dominującą w terenie analizowanym funkcję, tj. budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Spełnione są również wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło również, że w sprawie nie zaistniały inne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W skardze W.R. i M.D. zarzucili zaskarżonej decyzji błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 1, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że ustalone wady decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że przepisy u.p.z.p. wraz z przepisami wykonawczymi wymagają określenia parametrów nowej zabudowy i nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy należy zatem traktować jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja, w której nie określono wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji i wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaje w oczywistej (rażącej) sprzeczności z przepisami prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia. Jest zatem dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej P.N. zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do łącznego spełnienia przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa, tj. oczywistość naruszenia, charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 - § 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że znajdują one zastosowanie dla stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy braki decyzji, która nie wskazuje parametrów nowej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a decyzja nie wywołuje dla uczestników negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie interesu skarżącego, związanego z konsekwencjami unieważnienia decyzji, w sytuacji zrealizowania inwestycji na podstawie kwestionowanej decyzji, gdy przed wydaniem decyzji organ wydający pozwolenie na budowę zweryfikował zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, gdy zasady tej nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a zrealizowana zabudowa ma zbliżony charakter i podobną wielkość w analizowanym otoczeniu urbanistycznym; - art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie uprawnień właściciela, a tym samym naruszenie zasady wolności właściciela w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy; - art. 16 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym odstąpienie od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające oddalenie skargi w całości. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od W.R. i M.D. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono natomiast o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zdjęć budynku i nieruchomości sąsiednich na okoliczność, że zrealizowana zabudowa ma zbliżony charakter i podobną wielkość w analizowanym otoczeniu urbanistycznym, zabudowa nie odbiega wielkością od budynków sąsiednich. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.R. i M.D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania kasacyjnego w całości, w tym o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie, na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jeśli powstaną. Ponadto wniesiono o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz zarządzenie rozpoznania sprawy poza kolejnością z uwagi na szczególne okoliczności niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy prawa. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, albowiem skarżący kasacyjnie trafnie zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunkach zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...]. Usprawiedliwione w tym zakresie okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd a quo przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia polegającego w istocie na nieprawidłowym stwierdzeniu, że pomimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma za przedmiot ocenę, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli organu nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Ponadto, w kontekście stanowiska konsekwentnie prezentowanego przez uczestników postępowania – skarżących W.R. i M.D. podkreślić należy, że przewidziane w k.p.a. nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, tj. stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i wznowienie postępowania stosuje się na zasadzie niekonkurencyjności polegającej na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 298). Zarówno tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jak i tryb wznowienia postępowania mogą być wdrożone wyłącznie wtedy, gdy spełnione są odrębne przesłanki do ich zastosowania. Wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności określa art. 156 § 1 k.p.a., natomiast wady postępowania uzasadniające wznowienie postępowania wylicza art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Każdy z tych trybów służy usunięciu tylko konkretnej wadliwości decyzji, w przypadku stwierdzenia nieważności wad materialnoprawnych tkwiących w samej decyzji, a w przypadku wznowienia postępowania wad postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Tryby te nie mogą być ani stosowane zamiennie ani też łącznie w ramach jednego postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2010 r., II OSK 442/09). W konsekwencji, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 22 marca 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 479/21 dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miastka z 5 sierpnia 2016 r. nie ma takiego wiążącego charakteru w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. dla kontrolowanej sprawy, jaki przypisują mu uczestnicy postępowania. Trafnie w tym zakresie Kolegium w zaskarżonej decyzji podkreślając odrębność obu prowadzonych postępowań nadzwyczajnych stwierdziło, że we wskazanym wyżej wyroku Sąd pierwszej instancji nie przesądził o rażącym charakterze dostrzeżonych naruszeń prawa w decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem głównym zadaniem Kolegium rozpoznającego wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy była weryfikacja, czy dotknięta jest ona zarzucaną przez skarżących wadą rażącego naruszenia prawa z powodu tego, że w decyzji nie określono parametrów nowej zabudowy, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do zagadnienia kwalifikowanej wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyroki NSA z 9 lutego 2005 r., II OSK 1134/04, z 26 lutego 2010 r., II OSK 442/09). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wystarczy, że chociażby jedna z ww. przesłanek nie zaistnieje i wówczas nie ma podstaw do stwierdzania nieważności danej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie wystarczy samo zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, ale wymagane jest łączne wystąpienie wszystkich wymienionych wyżej warunków (tak wyroki NSA z: 7 marca 2018 r., II OSK 1305/16, 7 października 2020 r., II OSK 1599/20). Zważyć bowiem należy, że pozbawienie mocy obowiązującej decyzji administracyjnej ex tunc, co oznacza, że decyzja jest traktowana tak, jakby nigdy nie miała miejsca, jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i może nastąpić wyjątkowo w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Kwestia wymagań, jakie muszą być spełnione do przyjęcia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza prawo była już przedmiotem ocen i analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wypowiedzi judykatury wynika, że nie stanowią uchybień o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieprawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, bądź jej brak, niewłaściwie wykonany załącznik graficzny do decyzji czy też błędnie wyznaczony obszar analizowany, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 30 marca 2010 r., II OSK 600/09, 18 listopada 2011 r., II OSK 1637/10, 7 marca 2018 r., II OSK 1305/16, 16 marca 2012 r., II OSK 2559/12, 20 maja 2021 r., II OSK 2380/18, 15 września 2022 r., II OSK 2388/19). Natomiast w kontekście poszczególnych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 – 8 rozporządzenia, wskazuje się, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wymagane jest wskazanie takiego naruszenia przesłanki, która jest w normie prawnej tak ustalona, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwo (wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2086/18). Zatem przewidziana przez rozporządzenie możliwość ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy z zastosowaniem odstępstw od wartości średnich winna być uwzględniona przy ocenie wystąpienia rażącego naruszenia prawa zwłaszcza w kontekście oczywistości naruszenia oraz charakteru naruszonego przepisu. Dodać przy tym należy, że ocenę co do zasadności wprowadzenia takich odstępstw powierzono osobie mającej wiedzę ekspercką z zakresu urbanistyki lub architektury (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Stąd też skuteczne podważenie w trybie nieważności legalności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a opartych na wiedzy specjalistycznej autora analizy, może mieć miejsce tylko w przypadkach zupełnie wyjątkowych, w sytuacji, w której bez przeprowadzenia szerszej analizy należy przyjąć, że ustalone warunki w sposób oczywisty godzą w ład przestrzenny. W niniejszej sprawie Sąd kontrolując legalność decyzji Kolegium skoncentrował się na oczywistości naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, wywodzonego z zestawienia wymogów zawartych w powyższych przepisach z treścią decyzji, w której nie ustalono parametrów nowej zabudowy, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i uznał je za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, w odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy Sąd dostrzegł wadliwość uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, czego w realiach tej sprawy nie można było uznać za prawidłowe. Sąd a quo nie rozważył pozostałych warunków, niezbędnych do uznania uchybień, którymi dotknięta jest kontestowana decyzja, za rażące, tj. charakteru art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przywołanych przepisów rozporządzenia jako przepisów określających przesłanki ustalenia warunków zabudowy oraz skutków jakie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy w kontekście celu, któremu ma służyć, tj. zagwarantowaniu ładu przestrzennego oraz porządku urbanistycznego na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wskazywał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Z tego wynika, że ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, a skoro tak, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy czy brak wyraźnego określenia parametrów zabudowy w decyzji. Prawdziwości tego stwierdzenia nie podważa fakt, że rozporządzenie uszczegóławiając sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nieprawidłowości i braki w ustaleniu powyższych wymagań nie mogą być automatycznie kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa. Tylko bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa, która powoduje, że porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego może usprawiedliwiać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako podstawę nieważności dotkniętej tą wadą decyzji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, co prawidłowo stwierdziło Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa. O ile bowiem w decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono parametrów zabudowy w sposób spójny terminologicznie i odzwierciedlający wymagania określone w § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, o tyle z treści decyzji, jej załączników oraz analizy urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, że wymogom ustalenia parametrów charakteryzujących nową inwestycję uczyniono zadość metodą, która wyklucza stwierdzenie, że nie ustalono warunków zabudowy dla nowego obiektu bądź, że ustalono je dla obiektu dowolnego, o nieidentyfikowalnych cechach zabudowy i zagospodarowania istotnych z punktu widzenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jeśli w zwykłym trybie postępowania administracyjnego dane wynikające ze wskazanych dokumentów nie mogłyby zastąpić ustalenia wymaganych parametrów zabudowy, to w trybie stwierdzenia nieważności mają one istotny wpływ na ocenę uchybień w kontekście rażącego naruszenia prawa. Dokumenty te bowiem pozwalają ocenić zarówno przewidzianą dla nowego obiektu wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej, jak i linię zabudowy umożliwiając tym samym weryfikację wpływu takiego kształtu nowej zabudowy na ład przestrzenny sąsiedztwa. W oparciu o sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną, w decyzji ustalono bowiem warunki zabudowy dla budynku mieszkaniowego jednorodzinnego łącznie z garażem określając powierzchnię zabudowy wynoszącą do 185 m2, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że powierzchnie biologicznie czynne powinny stanowić co najmniej 60% powierzchni terenu. Ustalono również wysokość budynku do 9 m mierzoną we frontowej części działki, zaznaczając, że usytuowanie budynku na spadku terenu pozwala na uzyskanie z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej w dolnej części działki. Tak określone parametry zabudowy odpowiadają stwierdzonemu w analizie urbanistycznej charakterowi zabudowy w obszarze analizowanym (wysokość budynków nie przekraczająca 9 m, powierzchnia biologicznie czynna – co najmniej 60% powierzchni nieruchomości), przy uwzględnieniu specyfiki usytuowania działki nr [...] na spadku terenu. W analizie tej opisano również uwarunkowania funkcjonalne istniejącego sąsiedztwa wyjaśniając, że stanowi je "osiedle zabudowy jednorodzinnej w realizacji; działki wyznaczone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w 2003 r.". Do decyzji o warunkach zabudowy dołączono załączniki w postaci projektu zagospodarowania działki nr [...], obrazującego położenie projektowanego budynku względem drogi oraz względem sąsiednich działek, w tym działki skarżących, oraz załącznik przedstawiający rozwiązania architektoniczne potwierdzające gabaryty budynku określone w części tekstowej decyzji (wysokość od strony frontu, uzyskanie z podpiwniczenia częściowo kondygnacji nadziemnej z wykorzystaniem spadku terenu w tylnej części działki). Powyższe uwarunkowania zostały uwzględnione prawidłowo przez Kolegium i posłużyły do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Konfrontacja treści decyzji i jej załączników graficznych z treścią analizy prowadzi do wniosku, że oba te dokumenty są ze sobą spójne, a ustalone warunki zabudowy pozwalają na realizację inwestycji kontynuującej funkcję oraz cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Przy tym podkreślić należy, że kontynuacja warunków zabudowy i zagospodarowania nie oznacza imperatywu bezwzględnego odwzorowania zabudowy występującej w sąsiedztwie, a postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności warunków zabudowy nie jest miejscem na roztrząsanie prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy, które może mieć miejsce w postępowaniu zwykłym. Objęta warunkami zabudowy inwestycja nie zagraża ładowi przestrzennemu w sąsiedztwie urbanistycznym chociażby z tego powodu, że obszar analizowany obejmuje nieruchomości w jednolity sposób pierwotnie planistycznie przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w ramach osiedla domów jednorodzinnych i w taki sposób wykorzystywane, co dodatkowo potwierdza dokumentacja fotograficzna przedłożona do akt sądowych przedstawiająca stan porealizacyjny. W tych okolicznościach nie można było uznać, że objęta ustalonymi warunkami nowa zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania obszaru analizowanego i nie można było stwierdzić, że nie da się z nim pogodzić, biorąc pod uwagę zarówno to, że nie ustalono skonkretyzowanych parametrów zabudowy zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu, jak i to, że w razie ponownego rozpoznawania sprawy co do istoty we wznowionym postępowaniu mogłaby nie zapaść decyzja o warunkach zabudowy o tożsamej treści. W konsekwencji, decyzja o warunkach zabudowy nie doprowadzi do realizacji budynku naruszającego zasadę dobrego sąsiedztwa, a zatem nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia nieprawidłowo przyjmując, że już sam brak skonkretyzowania w treści decyzji parametrów nowej zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Objęte podstawami kasacyjnymi zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. jako niezasadne pozostały bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Kolegium rozstrzygając w przedmiocie nadzwyczajnych wad decyzji o warunkach zabudowy nie stosowało powyższych przepisów, co powoduje, że zarzuty ich naruszenia przez Sąd Wojewódzki w toku kontroli legalności nie mogły okazać się zasadne. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).