II OSK 1516/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D., K. L. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 568/22 w sprawie ze skargi S. D., K. L. i D. B. na uchwałę Rady Gminy Nowa Ruda z dnia 30 czerwca 2021 r. nr 239/XXXIV/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. D., K. L. i D. B. solidarnie na rzecz Gminy Nowa Ruda kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 568/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi S. D., K. L. i D. B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Nowa Ruda z 30 czerwca 2021 r. nr 239/XXXIV/21 (dalej: plan miejscowy, plan) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Nowa Ruda (dalej: Rada, organ) podjęła 30 czerwca 2021 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu wsi J. W skardze do WSA we Wrocławiu, skarżący kwestionują postanowienia uchwały w zakresie dotyczącym rolniczego przeznaczenia terenów działek nr [...] i nr [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), poprzez brak zgodności zapisów miejscowego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nowa Ruda, przyjętego uchwałą Rady nr 262/XXXV/17 z 28 czerwca 2017 r. (dalej: studium), w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżących, co w konsekwencji powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przekroczenie przez organ planistyczny władztwa planistycznego, brak odpowiedniego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości przy ustalaniu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są działki gruntu nr ew. [...], [...]; 3) art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej k.c.) w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki gruntu nr [...], [...]. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. WSA we Wrocławiu we wskazanym na wstępie wyroku z 9 marca 2023 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczono, że plan obejmuje działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], stanowiące własność skarżących. Wyjaśniono, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie kwestionowanego planu, nieruchomości te były objęte planem miejscowym, który dopuszczał możliwość ich zabudowy jako terenów o funkcji jednorodzinnej i rolnej. Tymczasem obowiązujący plan wykluczył możliwość zabudowy, przeznaczając je na cele użytków rolnych (R.18 i R.19). Sąd wojewódzki stwierdził, że kontrola postanowień planu nie dała podstaw do stwierdzenia, że przeznaczając nieruchomości skarżących na cele użytków rolnych naruszono postanowienia studium oraz granice władztwa planistycznego. Wyjaśniono, że przyjęcie w przypadku ich nieruchomości funkcji użytków rolnych (R.18 i R.19) koliduje z kierunkami zabudowy i zagospodarowania terenu określonymi dla tych nieruchomości w studium, które przewiduje dla nieruchomości skarżących funkcję J.10.ML (tereny z przewagą zabudowy rekreacji indywidualnej, letniskowej, pensjonatowej, hotelowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług sportu, rekreacji i lecznictwa) i J.48.MP (tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji niekolidujących z funkcją mieszkaniową). Tym samym dopuszczają zabudowę, co koliduje z przyjętą w planie funkcją użytków rolnych, wykluczającą możliwość jakiejkolwiek zabudowy. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że dla nieruchomości skarżących zostały zasadniczo wyznaczone kierunki zagospodarowania dopuszczające zabudowę, to jednak w ramach studium przewidziano również możliwość wprowadzenia odmiennych ustaleń, nie wyłączając nawet zakazu zabudowy. W szczególności wskazano na ustalenia z pkt 16.4 ppkt 5 i 6 studium, zawierające wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że studium niezależnie od przyjętych kierunków zabudowy i zagospodarowania terenów dopuszcza również możliwość przyjęcia w planie miejscowym przeznaczenia odpowiadającego dotychczasowej formie użytkowania gruntów. Podano, że nieruchomości skarżących nie były dotychczas użytkowane na cele budowlane. Były to grunty w istocie odłogowane, koszone minimum dwa razy w roku. Zatem nie użytkowano ich na cele budowlane. Dalej, że niebudowlany charakter sposobu korzystania z nieruchomości potwierdzają też zapisy ksiąg wieczystych, które w przypadku nieruchomości nr [...] jako sposób korzystania wskazują "nieruchomość rolna bez zabudowań", zaś w przypadku działki nr [...] – "nieruchomość niezabudowana". Dodatkowo wyjaśniono, że działka nr [...], znajduje się według studium na terenie oznaczonym symbolem J.48.MP. Dla jednostki terenowej MP, dopuszcza się m.in. "uprawy rolne i ogrodnicze (w tym pod szkłem lub folią)" - zob. pkt 16.3 ppkt 1.6 w zw. z pkt. 16.2 ppkt 2 studium. W ocenie sądu pierwszej instancji w opisanych wyżej warunkach nie było podstaw do uznania, że kwestionowany plan narusza ustalenia studium w zakresie, w jakim wyznaczył dla nieruchomości skarżących funkcje użytków rolnych. W ocenie sądu wojewódzkiego, nie sposób stwierdzić naruszenia granic władztwa planistycznego w przypadku, gdy kwestionowane ustalenia uchwały wynikają z uwzględnienia przez gminę stanowiska organów uzgadniających projekt planu miejscowego. Wyjaśniono, że przyjęte w planie przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele rolne uzasadnione było obiektywnie koniecznością zapewnienia zgodności planu z wymaganiami ochrony środowiska przyrodniczego, co zostało potwierdzone stanowiskiem RDOŚ jako organu uzgadniającego. W takich warunkach nie można przypisać organom gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności. Następnie, że sformułowana w skardze hipoteza, jakoby ze stanowiska RDOŚ nie wynikała konieczność wyłączenia z zabudowy całości nieruchomości skarżących, jest zdaniem WSA we Wrocławiu nieweryfikowalna. Podano, że faktem jest, że o ile projekt planu przewidujący częściowe ograniczenie zabudowy nieruchomości skarżących nie uzyskał uzgodnienia, to już projekt wykluczający taką zabudowę został przez RDOŚ uzgodniony. Tym samym, w świetle takich okoliczności rada gminy była uprawniona, a nawet zobowiązana do uchwalenia planu w uzgodnionym przez organ środowiskowy kształcie. W konkretnym przypadku postanowienia wydawane przez RDOŚ wskazywały wyraźnie na projektowane przeznaczenie terenów obejmujących m.in. nieruchomości skarżących jako zagrożenie dla chronionego gatunku. Wskazano, że sąd nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności planu w oparciu o argumentację skargi zmierzającą do podważania stanowiska RDOŚ od strony merytorycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) tj. pkt 16.4 ppkt 6 studium w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przed uchwaleniem nowego (aktualnego) miejscowego planu działki skarżących nr [...] i [...] były terenami rolnymi, co skutkowało uznaniem, że plan miejscowy nie narusza postanowień studium; 2) tj. pkt 16.4 ppkt 6 studium w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewykorzystywanie nieruchomości na cele budowlane umożliwia wprowadzenie w miejscowym planie wyłączenia prawa zabudowy dla nieruchomości skarżących, kiedy to z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że jedynie fakt dotychczasowego użytkowania gruntu na cele rolne i leśne uzasadnia wprowadzenie wyłączenia prawa zabudowy, co skutkowało uznaniem, że plan miejscowy nie narusza postanowień studium; 3) tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady proporcjonalności, polegającej na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności nieruchomości stanowiących działki gruntu nr [...], [...], których właścicielami są skarżący. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...] oraz [...] oraz zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy. Pismem z 20 czerwca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi w całości; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jednocześnie należy podnieść, że przepisem prawa materialnego poddanym ocenie przez NSA mógł być jedynie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przytoczona w zarzucie skargi kasacyjnej (pkt 1. i 2.) jednostka studium nie stanowi normy prawa bowiem studium jest aktem planistycznym, nie mającym jednak rangi przepisów prawa, w przeciwieństwie do planu miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym pkt 16.4 ppkt 6 studium podlegał weryfikacji w ramach kontroli, czy plan miejscowy nie narusza studium. W pierwszej kolejności jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności poprzez przeznaczenie działek pod użytki rolne z wyłączeniem prawa do zabudowy. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z u.p.z.p., tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Realizacja jednak władztwa planistycznego nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Stanowi o tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19). W niniejszej sprawie ingerencja w maksymalnym zakresie w prawo własności nie może być uznana za przekroczenie władztwa planistycznego przez organ uchwalający plan, jak również we właściwej proporcji do założonych celów. Ograniczenie w wykonywaniu prawa własności poprzez wyłączenie zabudowy na całym obszarze działek było podyktowane i konieczne ze względu na ochronę przyrody, co bezpośrednio wynika z Konstytucji RP. Proces ważenia interesu publicznego jakim jest ochrona obszarów objętych formami ochrony przyrody (Natura 2000 Ostoja Nietoperzy Gór Sowich PLH020071) oraz interesu prywatnego (ochrona prawa właściciela, które obejmuje możliwość zabudowy nieruchomości) doprowadził do rezultatu niekorzystanego dla skarżących. Kluczowe w tym zakresie jest bowiem stanowisko organu uzgadniającego projekt planu. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy występuje o uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 30 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., dalej: o.p.) stanowiący, że m.in. projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Teren planu objęty jest m.in. tą formą ochrony przyrody, stąd obligatoryjnie projekt wymagał uzgodnienia z RDOŚ. I ile pierwotny projekt planu zakładał teren zabudowy mieszkaniowej na spornych działkach (MN.54 i MN.55) i nie został zaakceptowany ze względu na występowanie siedlisk motyla modraszka (postanowienie RDOŚ z 16 lipca 2020 r.), o tyle kolejny projekt zakładający przeznaczenie jedynie części pod zabudowę mieszkaniową również skutkował odmową uzgodnienia (postanowienie RDOŚ z 9 października 2020 r.). Dopiero projekt ustalający przeznaczenie działek jako użytki rolne R.18 i R.19 uzyskał zgodę organu uzgodnieniowego (postanowienie RDOŚ z 15 marca 2021 r.). Motywem odmowy jest obecność siedlisk chronionego gatunku, a oddziaływanie ustaleń planu na ten gatunek będzie miało charakter znacząco negatywny. Postanowienie powyższe nie zostało zaskarżone zażaleniem i jest ostateczne. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający projekt uchwały. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie (vide wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15 i z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1993/14). Uzgodnienie projektu planu miejscowego z innym, wskazanym w przepisach organem (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.), w odróżnieniu od opinii (art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p.) jest bowiem wiążące dla organu przy tworzeniu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 254/10, wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Tym samym w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje co do zasady nieważnością uchwały rady w całości lub w części (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12). Determinantem zatem treści zaskarżonego planu jest występowanie na działkach skarżących gatunku objętego ochroną oraz konkluzja, że zabudowa terenu będzie miała charakter znacząco negatywny dla tego gatunku. Proces uchwalenia planu tak został skonstruowany, że zażalenie w przedmiocie uzgodnienia podlega zaskarżeniu jedynie przez gminę. Organ gminy może z takim postanowieniem uzgodnieniowym się nie zgodzić i wówczas powinien zakwestionować go w drodze zażalenia, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 24 i 25 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast obowiązujące przepisy nie pozwalają właścicielowi nieruchomości położonej na terenie objętym projektowanym planem na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe podjęte na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b w zw. z art. 24 i art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. (vide np. postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1765/12, wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2915/12). W dotychczasowym orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że nie można wywodzić, iż skoro właściciele nieruchomości objętych projektem planu, nie są stronami postępowania uzgodnieniowego, to sąd administracyjny winien dokonać kontroli uzgodnień planu w postępowaniu sądowym ze skargi na plan miejscowy - vide np. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 556/15. Należy jednak odnotować, że w aktualnym orzecznictwie (tak wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 576/23) prezentowana jest koncepcja, że sąd administracyjny rozpoznając skargę właściciela nieruchomości na plan miejscowy, którego postanowienia ograniczające prawo własności skarżącego zostały zdeterminowane stanowiskiem organu uzgadniającego projekt planu miejscowego wydanym na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p,. może stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącego. NSA w składzie obecnym stoi na stanowisku, że jedynie w szczególnych sytuacjach faktycznych taka możliwość istnieje, co jednak nie ma miejsca w tej sprawie. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego, aby weryfikować merytoryczne ustalenia RDOŚ, że stanowiska gatunku chronionego występują na przedmiotowych działkach, a dalej, czy dopuszczenie tamże zabudowy spowoduje znacząco negatywny skutek dla chronionego gatunku. Przedłożona natomiast wraz ze skargą opinia nie może stanowić źródła tych ustaleń. Sąd administracyjny bowiem posiada wąskie kompetencje dowodowe. Wspomniana ekspertyza "Rozmieszczenie modraszków z rodzaju Phengaris (Lepidoptera: Lycaenidae) w Górach Sowich" (opublikowanego w: Przyroda Sudetów, tom 17, 2014: 147-160), nie mogła być uwzględniona jako dowód z tego powodu, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można dopuścić dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1904/21; wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3066/20; wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21). Poza wszystkim rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20). Konieczne jest zagwarantowanie ochrony innym konstytucyjnie chronionym wartościom, jakim jest potrzeba, a wręcz konieczność ochrony przyrody. Ze względu na te wartości zasada proporcjonalności nie została naruszona, a ograniczenie prawa własności zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Drugi zarzut dotyczący relacji planu i studium, także nie jest zasadny. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Ponadto art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium". Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot: "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (vide np. wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18, wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2243/20). Dalej - w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym treść planu ma stanowić kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium, przy czym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17, wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17). Stąd kluczowe jest prawidłowe odczytanie zapisów studium, aby dokonać porównania kierunków nadanych przez studium z konkretnymi przepisami planu. Bezspornie studium przewiduje dla nieruchomości skarżących funkcję J.10.ML (tereny z przewagą zabudowy rekreacji indywidualnej, letniskowej, pensjonatowej, hotelowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług sportu, rekreacji i lecznictwa) i J.48.MP (tereny z przewagą zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej oraz obiektów usług i produkcji niekolidujących z funkcją mieszkaniową). Tym samym porównanie w/w kierunku wynikającego ze studium z przyjętym przeznaczeniem w planie (wyłączenie zabudowy) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że plan narusza ustalenia studium. Niemniej kierunki wynikające ze studium, to także inne zapisy tego dokumentu. Według zaś pkt. 16.4 ppkt 6 Studium: zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych na niezabudowanych terenach rolnych i leśnych dotychczasowej formy użytkowania tych gruntów, w tym z wyłączeniem prawa zabudowy, także na terenach, na których studium przewiduje możliwość wprowadzenia zabudowy. Analiza tego zapisu wyczerpuje stan faktyczny sprawy. Na spornych działkach studium przewiduje możliwość zabudowy, co stanowi kluczowy argument skargi. Jednocześnie działki te są niezabudowane, użytkowane rolniczo. Mimo możliwości zabudowy według przepisów planu miejscowego z 13 kwietnia 2007 r. (uchwała Rady Gminy Nowa Ruda nr 28/VI/07), działki te nie zostały zabudowane. Faktyczne użytkowanie polegało na użytkowaniu rolniczym. Jak ustalił sąd wojewódzki i wynika to z materiału dowodowego, są to grunty w istocie odłogowane, koszone minimum dwa razy w roku (co potwierdzają wyjaśnienia skarżącego S. D. zawarte w skierowanej do organu wiadomości e-mail z 21 lutego 2022 r. i rozprawa przed sądem I instancji). Sposób użytkowania był zatem rolniczy, co implikowało zgodnie ze studium kontynuację przeznaczenia rolniczego. W konsekwencji nie można twierdzić, że plan narusza ustalenia studium i tym samym doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym argument ten jest podniesiony niejako dodatkowo, gdyż kluczową rolę w ocenie skargi na plan należy przypisać uzgodnieniu RDOŚ, które wykluczyło zabudowę przedmiotowych działek. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.