II OSK 1511/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 714/20 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 10 czerwca 2020 r. nr SKO-72-58/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. M. na rzecz T. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 714/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.M. (dalej określanego jako skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 10 czerwca 2020 r. nr SKO-72-58/20 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lubicz z dnia 28 lutego 2020 r. nr GP.6731.1.2019.WS (punkt 1 wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 2 wyroku). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 6 lutego 2019 r., skierowanym do Urzędu Gminy Lubicz skarżący - właściciel nieruchomości położonej w G. przy ul. K. wniósł o interwencję i przeprowadzanie kontroli w zakresie zgodności prowadzenia działalności gospodarczej przez właścicieli nieruchomości położonych przy ul. K., należących do W.M. (dalej określanego jako skarżący kasacyjnie), z obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W powyższym piśmie skarżący wskazał na uciążliwość prowadzonej działalności polegającej na szeroko pojętym kamieniarstwie i produkcji nagrobków. Zarzucił nadmierny hałas i emisje kurzu oraz różnorakich pyłów. Zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2019 r. Wójt Gminy zawiadomił skarżącego oraz skarżącego kasacyjnie i jego małżonkę J.M. o wszczęciu postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej zwanej ustawą). Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających Wójt Gminy decyzją z dnia 30 maja 2019 r. nakazał: 1) żonie skarżącego kasacyjnie, właścicielce działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu południowej części działek nr [...] i [...]; oraz 2) skarżącemu kasacyjnie, właścicielowi działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu ww. działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2019 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Następnie, Wójt Gminy decyzją z dnia 28 lutego 2020 r., nr GP.6731.1.2019.WS, umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz nakazał skarżącemu kasacyjnie: - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek: [...], [...], [...] i [...] i części działek nr [...], [...] i [...] do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele zabudowy mieszkaniowej, oraz - usunięcie utwardzenia ww. działek, wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, tak aby teren stanowił minimum 50% powierzchni każdej działki jako biologicznie czynnej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że skarżący posiada interes prawny w tym, aby sąsiednie działki były zagospodarowane i wykorzystywane zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, szczególne wobec uciążliwości opisanych we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2020 r. wniósł skarżący kasacyjnie wraz z żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r., nr SKO-72-58/20, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; obecnie Dz. U z 2023 r. poz. 775, dalej K.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 28 lutego 2020 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał na bezprzedmiotowość postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, a jej przyczyną jest okoliczność wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania. Skarżący nie może być stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy w rozumieniu art. 28 K.p.a., bowiem nie posiada interesu prawnego w kwestii oceny, czy jego sąsiedzi zmienili sposób zagospodarowania terenu niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ta może bowiem oddziaływać co najwyżej na interes faktyczny skarżącego i to jedynie pośrednio poprzez uciążliwości akustyczne. Owe niedogodności zatem nie kreują interesu prawnego skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego żaden przepis prawa nie tworzy takiego interesu. Skarżący wniósł skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2020 r., żądając jej uchylenia oraz wnosząc o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy, przez błędne uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania i tym samym nie może żądać jego wszczęcia, chociaż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a dokonana przez skarżącego kasacyjnie zmiana sposobu zagospodarowania terenu oddziałuje bezpośrednio na jego nieruchomość i jest dla skarżącego uciążliwa; zaś nałożenie na właściciela nieruchomości sąsiedniej obowiązków, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy wpływa na ochronę jego interesów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 25 listopada 2020 r. uznał, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., bowiem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku interesu prawnego skarżącego, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy, zajęte zostało co najmniej przedwcześnie. Powyższe prowadzi do naruszenia podstawowych praw i gwarancji konstytucyjnych skarżącego, który zwracał się do organów sprawujących władzę publiczną z żądaniem interwencji w celu ochrony jego praw. Ocenę, czy skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu, w trybie art. 59 ust. 3 ustawy, organy przeprowadziły w niewystarczającym zakresie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało tej oceny z jawnym naruszeniem art. 28 K.p.a. Przepisy ustawy nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a. Zatem w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy bądź samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Powyższe okoliczności pozostały poza zakresem rozpoznania organu odwoławczego, który w sposób kategoryczny przyjął, że uciążliwość prowadzenia działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości nie kreuje po stronie skarżącego interesu prawnego. W ten sposób organ odwoławczy całkowicie pominął zasadniczy aspekt sprawy, przedwcześnie pozbawiając skarżącego jako obywatela wszelkich praw procesowych, w tym prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawa do sądu (art. 78 i art. 45 Konstytucji RP). Postępowanie administracyjne dotyczy zawsze interesu prawnego konkretnej osoby nie tylko wtedy (jak przyjęło to Kolegium), gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lecz również wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Za niewystarczającą w tej mierze Sąd uznał zatem argumentację organu odwoławczego, że skoro poddana jego ocenie decyzja nie nakłada obowiązków na skarżącego to w postępowaniu nie przysługuje mu przymiot strony. Tymczasem, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skarżący w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r., zwracał się do Wójta Gminy z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie sposobu zagospodarowania terenu działek należących do skarżącego kasacyjnie i jego żony, wskazując na swój interes prawny w tym postępowaniu. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie zakresu oddziaływania sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem skarżącego z uwzględnieniem charakteru prowadzonej na tych nieruchomościach działalności gospodarczej, jej rozmiarów oraz stopnia jej uciążliwości. W art. 59 ustawy, chodzi o zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości, która nosi pewne cechy trwałości - bez realizacji obiektów budowlanych. W tego rodzaju stanach faktycznych zmiana zagospodarowania terenu może znacząco wpływać na sferę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, a wówczas istniałyby po ich stronie przesłanki przewidziane w art. 28 K.p.a. Oczywiście ocena wystąpienia tych okoliczności musi być przedmiotem szczegółowej weryfikacji organów administracji i nie może opierać się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz przepisów postępowania (art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miały wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne okazało się też uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie podjął bowiem wystarczających działań, które pozwoliłyby prawidłowo ustalić krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zatem nie mógł podjąć prawidłowej decyzji. Organ błędnie ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu, umożliwiając wzięcie udziału w postępowaniu jedynie skarżącemu (co uczynił bez dokonania własnej oceny stopnia oddziaływania działalności gospodarczej prowadzonej na sąsiednich nieruchomościach na teren nieruchomości skarżącego). Nie dokonał oceny, czy także innym podmiotom legitymującym się uprawnieniami dotyczącymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami należącymi do małżonków można przypisać przymiot stron w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ponownie zbadać interes prawny skarżącego w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działek należących do małżonków, z uwzględnieniem wskazań Sądu oraz ustalić w sposób prawidłowy krąg stron postępowania. Natomiast potwierdzenie spełnienie warunków co do strony podmiotowej postępowania zrodzi obowiązek podjęcia przez organ dalszych czynności procesowych z zapewnieniem ochrony prawnej skarżącemu oraz ewentualnie także innym podmiotom poszukującym tej ochrony, poprzez nałożenie na jednostkę działającą z pogwałceniem przepisów prawa materialnego określonego przepisami nakazu, między innymi takiego, jak przewidziany w art. 59 ust. 3 ustawy. W efekcie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny, podnoszący błędną wykładnię przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy, przyjmującą, że istnieje możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że co do zasady nie kwestionuje stanowiska Sądu, że przepis art. 59 ust. 3 ustawy, ma zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny uwzględnić stan faktyczny z dnia, w którym skarżący kasacyjnie rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto, pełnomocnik podniósł, powołując się na art. 141 § 4 P.p.s.a., że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wskazań (wytycznych) co do dalszego postępowania, co ma istotne znaczenie z uwagi na przedmiot prowadzonego postępowania i dokonywanie dalszych czynności procesowych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ponieważ skarga kasacyjna zawiera braki formalne; ewentualnie gdyby Sąd uznał, że nie znajduje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Odnotować wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie ani konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, i jest władny uwzględnić wyłącznie powołaną, choćby niedoskonale podstawę prawną, próbując usunąć niektóre jej wady poprzez analizę uzasadnienia środka odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1943/21, LEX nr 3503709). Już w punkcie wyjścia rozważań należy zauważyć, że skarga kasacyjna nie jest wolna od wad. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w komparycji skargi kasacyjnej wskazał błędnie datę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także podał nieprawidłową datę zaskarżonej decyzji. Wspomniane wadliwości nie uniemożliwiają jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej, ponieważ z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika co jest przedmiotem zaskarżenia. Również podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotknięte są mankamentami. Zakreślono je przede wszystkim zbyt wąsko, pomijając przez to szereg ważnych dla sprawy aspektów. Przede wszystkim podstawy nie obejmują w istocie przepisów procesowych, co osłabia przedstawioną w niej argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zawarł zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jednak nie wskazał go w petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach przytoczonej w niej podstawy za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że istnieje możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania terenu. Zarzut ten trudno uznać za w pełni zrozumiały, przy czym wynika to z braku jego spójności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, a nawet stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest sprzeczny z dalszą częścią uzasadnienia, bowiem ostatecznie pełnomocnik zgodził się jednak z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią powyższego przepisu. Należy również zauważyć, że już na wstępie uzasadnienia jego autor przyznał, że zaskarżony wyrok co do zasady jest prawidłowy, i ponieważ nie jest możliwe zaskarżenie wyroku tylko w części dotyczącej uzasadnienia wniósł skargę kasacyjną w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia. Precyzując powyższe wskazał, iż brak jest w uzasadnieniu wyroku pewnych jego elementów, które mają istotne znaczenie dla dalszego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 59 ust. 3 ustawy, należy stwierdzić, że stosownie do treści tego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2a). Natomiast, w myśl art. 59 ust. 3 ustawy, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą przepis art. 59 ust. 3 ustawy może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy - odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 ustawy w zw. z ust. 2 dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Inne bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy w zw. z ust. 2 w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1). Podkreśla się też, że nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca z jednej strony wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, a także postanowienia NSA: z 17 grudnia 2008 r., publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinien stwierdzić, że należało uwzględnić stan faktyczny z dnia, w którym skarżący kasacyjnie rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Nie ma to przecież znaczenia dla wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy, nie wpływa to również na stosowanie tego przepisu. Zresztą pełnomocnik skarżącego nie rozwinął zgłoszonego zarzutu, nie przedstawił rzeczowych argumentów przemawiających na rzecz postawionej tezy. W tym kontekście nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem nie zawarł wskazania dla organów co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepis ten określa elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednak, że nie jest ono dotknięte wadliwościami mogącymi usprawiedliwiać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut. Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły przedstawił stan rozpoznawanej sprawy, stanowiska stron biorących w niej udział, z położeniem akcentu na zarzuty podniesione w skardze, wskazał wreszcie na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Dokonując kontroli sądowej przede wszystkim miał na względzie, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu administracji, którą na podstawie art. 61a § 1 i art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości, w następstwie wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2019 r. Sąd pierwszej instancji odniósł się tak co do przesłanek zastosowania tych przepisów, jak i ich zastosowania przez organ w rozpoznawanej sprawie. Uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniami przepisów prawa materialnego (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz przepisów postępowania (art. 28 i art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miały wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wreszcie Sąd ten wskazał, że organy obu instancji ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, w tym zbadać interes prawny skarżącego w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania działek należących do skarżącego kasacyjnie i jego żony oraz ustalić w sposób prawidłowy krąg stron postępowania. Natomiast potwierdzenie spełnienie warunków co do strony podmiotowej postępowania zrodzi obowiązek podjęcia przez organ dalszych czynności procesowych z zapewnieniem ochrony prawnej skarżącemu oraz ewentualnie także innym podmiotom poszukującym tej ochrony, poprzez nałożenie na jednostkę działającą z pogwałceniem przepisów prawa materialnego określonego przepisami nakazu, między innymi takiego, jak przewidziany w art. 59 ust. 3 ustawy. Zatem, wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał, jakie działania powinien podjąć organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto swoje stanowisko przedstawił w sposób jasny i przejrzysty, umożliwiający poznanie racji, jakimi się kierował uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w konsekwencji więc w sposób umożliwiający sformułowanie zarzutów kasacyjnych i dokonanie właściwej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.