II OSK 1504/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 881/18 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 28 maja 2018 r., nr XXXIX/225/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, fragmenty wsi: Komorów, Łaszczyn i Niemgłowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 881/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Cielądz z dnia 28 maja 2018 r. nr XXXIX/225/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz, fragmenty wsi: Komorów, Łaszczyn i Niemgłowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Łódzki w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 3 pkt 3a, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podniósł, że w uchwalonym planie miejscowym dla terenów o symbolach: 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R i 13.01.R wprowadzono zapisy zakazujące realizacji budynków, w tym zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów, tj. zabudowy siedliskowej, zagrodowej oraz budynków gospodarczych. Organ wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Cielądz (uchwała rady Gminy Cielądz z 29 października 2013 r., nr XXXVI/166/2013) ww. tereny znajdują się w zasięgu obszarów R2 - "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów" oraz obszarów R3 - "Obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów", dla których wprowadzono regulację: "utrzymanie istniejących siedlisk rozproszonej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych", s. 47 studium. W ocenie skarżącego treść studium nie budzi wątpliwości, a intencją uchwałodawcy było dopuszczenie na tych obszarach zabudowy służącej obsłudze gospodarki rolnej. Zatem Rada Gminy Cielądz, uchwalając zakaz realizacji budynków na tych terenach naruszyła obowiązujące w tym zakresie ustalenia studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cielądz podniosła, że w zapisach studium dotyczących terenów o symbolu R3 nie wskazano, że są przeznaczone pod zabudowę związaną z rolniczym użytkowaniem gruntu, a jedynie dopuszczono taką kategorię przeznaczenia terenu. W ocenie organu oczywiste jest, że istnieją tereny przeznaczone pod rolnictwo (R), na których nie będą mogły być realizowane budynki. Przy wyznaczaniu takich terenów brano pod uwagę m. in. położenie w stosunku do dróg, występowanie sieci uzbrojenia, przeciwdziałanie rozlewaniu się zabudowy poza ukształtowane pasma zabudowy przy drogach z podstawowym uzbrojeniem, ochronę ładu przestrzennego, w tym krajobrazów otwartych terenów rolniczych. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o sprzeczności miejscowego planu ze studium, bowiem jeśli w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby zakaz zabudowy, nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można wprowadzić. Podkreślono, że ww. stanowisko wynika także z porównania charakteru studium i planu, studium jest aktem ogólnym, określającym politykę przestrzenną gminy, a plan szczegółowym. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie tylko na części terenów określonych w studium jako R2 i R3 wprowadzono w planie zakaz zabudowy na pozostałej części tych terenów zabudowa jest dopuszczalna. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Łódzki, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że ustalony w planie miejscowym zakaz realizacji budynków nie stanowi naruszenia ustaleń studium i jest zgodny ze studium, podczas gdy w obowiązującym studium są to tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ww. ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza, że ustalenia planu nie mogą być dowolne. Natomiast nienaruszalność ustaleń studium określona w art. 20 ust. 1 powołanej wyżej ustawy oznacza, że zapisy planu nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium. Wprowadzenie do niniejszego planu bez żadnego uzasadnienia i wbrew ustaleniom studium restrykcyjnego zakazu realizacji budynków spowodowało ograniczenia w użytkowaniu tych gruntów. Natomiast przyjęcie wykładni polegającej na twierdzeniu, że nie jest to naruszenie ustaleń studium, skutkuje oddaleniem skargi i dopuszczeniem do obrotu prawnego uchwały istotnie naruszającej prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 4 powołanej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium, przedstawiając wyczerpujące i trafne uzasadnienie zajętego stanowiska. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie tereny oznaczone w planie symbolami: 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, 10.50.R, 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R i 13.01.R leżą w granicach obszarów określonych w studium jako R2, "Obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z zabudową związaną z użytkowaniem rolniczym gruntów" i R3 "Obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zalesień oraz zabudowy związanej z użytkowaniem rolniczym gruntów". Na s. 49 studium, w ramach preferencji, dopuszczalnego lub wskazanego zagospodarowania tych terenów, wymieniono m.in. utrzymanie istniejących siedlisk rozproszonej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oraz dopuszczalną realizację obiektów produkcji energii elektrycznej opartych na energii słonecznej lub – wyłącznie w granicach stref określonych rysunkiem studium – energii wiatrowej. Ponadto na części tych terenów, tj. w pasie o szerokości 100 m, na użytkach rolnych z wyłączeniem łąk, przylegającym do obszaru B2, dopuszczono realizację obiektów produkcji zwierzęcej o wielkości do 160 DJP, zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, płyt gnojowych oraz obiektów służących przechowywaniu środków produkcji, magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Z treści przywołanych zapisów studium wynika, że podstawowym celem gminnej polityki zagospodarowania przestrzennego tych terenów jest ochrona obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (R2) i zwiększenie leśnej przestrzeni produkcyjnej (R3). Wskazane jest utrzymanie już istniejącej zabudowy zagrodowej na tych terenach. Natomiast realizacja nowych budynków jest na obszarach R2 i R3 jedynie "dopuszczalnym", a nie "wskazanym" kierunkiem zagospodarowania. Zatem organ ma możliwość wprowadzenia w miejscowym planie regulacji zarówno zezwalającej na realizację nowej zabudowy, jak i zakazującej realizacji budynków, tak jak to uczynił w § 14 ust. 18 pkt 2 lit. a) – dla terenów 10.21.R, 10.22.R, 10.23.R, 10.24.R, 10.26.R, w § 14 ust. 30 pkt 2 lit. a) – dla terenu 10.50.R, w § 14 ust. 31 pkt 2 lit. a) – dla terenów 10.51.R, 10.52.R, 10.53.R, 10.54.R oraz w § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a) kwestionowanej uchwały. Co warto podkreślić, powyższy zakaz zabudowy obejmuje jedynie część terenów określonych w studium symbolami R2 i R3. Zaznaczyć też należy, że w odniesieniu do terenów 10.21.R i 10.24.R Marszałek Województwa Łódzkiego decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów (leśnych) pod tereny rolnicze, co za tym idzie organ nie mógł dopuścić na tych obszarach realizacji obiektów, o których mowa w studium. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przywołane wyżej zapisy studium nie oznaczają, że gmina nie może wprowadzić w planie innych, bardziej restrykcyjnych ograniczeń w realizacji obiektów na terenach R2 i R3, a nawet zakazu realizacji budynków, uzasadnionych aktualną polityką przestrzenną. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż gmina powinna jedynie powielić i zebrać w miejscowym planie wszystkie regulacje dotyczące danego terenu wynikających ze studium, co naruszałoby istotę władztwa planistycznego gminy polegającego na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.