II OSK 1496/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2962/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 2962/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] S.A. z siedziba w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2015r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [..] marca 1997r. wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał K. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego, muru oporowego od strony północnej, altany drewnianej wraz z tarasem oraz muru oporowego przy altanie, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody N. z dnia [..] maja 1997r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2000r. sygn. akt II SA/Kr 1120/97 stwierdził nieważność obu wskazanych decyzji w części dotyczącej terminu rozbiórki oraz uchylił decyzje w części dotyczącej budynku mieszkalnego, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Następca prawny K. W. – [..] S.A. złożyło w dniu 21 lutego 2013r. wniosek o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [..] marca 1997r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody N. z dnia [..] maja 1997r. w części nakazującej rozbiórkę murów oporowych oraz altany z tarasem. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [.] października 2015r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody N. z dnia [..] maja 1997r. w części nakazującej rozbiórkę altany wraz z tarasem w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w zakresie jakim dotyczy murków oporowych, ponieważ w tym zakresie decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] czerwca 2015r. wydaną w trybie art. 161 § 1 k.p.a. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo do wykonania obowiązku w niej wskazanego, dlatego nie znajduje do niej zastosowania art. 154 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [..] S.A. zarzuciło błędną wykładnię art. 154 § 1 k.p.a. oraz pominięcie przesłanek w postaci interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego takiego charakteru nie ma. Nadto na mocy decyzji nakazującej rozbiórkę strona nabyła prawo do wykonania wskazanego w niej obowiązku, co również wyklucza możliwość jej uchylenia we wskazanym trybie. W skardze kasacyjnej [..] S. A. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie: - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona z uwagi na uchybienia dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do ustalenia, że obowiązek rozbiórki altany drewnianej z tarasem stanowi w istocie nabycie prawa oraz pominięcie przesłanek w postaci inetresu społecznego lub słusznego intersu strony, - art. 134 p.p.s.a. poprzez niewyjście poza granice skargi i zaniechanie faktycznej kontroli działaności organów. Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2) tzn. naruszeniu przepisów postępowania. Podstawowym dla sprawy był zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej oceny, że obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego stanowi nabycie prawa, co wyklucza możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Ustosunkowanie się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wymaga poczynienia pewnych uwag ogólnych. Art. 154 k.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. Weryfikacji w tym trybie podlegają wyłącznie decyzje ostateczne. Decyzją na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Decyzje deklaratoryjne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach. Uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje niewadliwe, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem Warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest przy tym stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Zmiana decyzji nie może bowiem stanowić swoistej gratyfikacji dla strony za łamanie prawa. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA/1105/01, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja o nakazie rozbiórki, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy - Prawo budowlane - w tym przypadku art. 48 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Wojewodę N. tj. w dniu [..] maja 1997r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym stan prawny w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie przewidywał możliwość legalizacji samowoli budowlanej, zatem orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Stąd słuszne jest stanowisko Sądu I instancji odmawiające uchylenia decyzji w sytuacji, gdy przepis szczególny, którym w tym przypadku jest art. 48 Prawa budowlanego, sprzeciwia się uchyleniu decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia art. 154 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Ponadto w orzecznictwie sądowoadminisatrcyjnym jednolicie przyjmuje się, że decyzja nakazująca stronie przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego wiąże się z uprawnieniami strony i dlatego nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002r. sygn. akt IV SA 1076/00 wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt II OSK 912/10, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 200/11, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1529/14 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy podkreślić, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześci przywraca porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatem tego obowiązku. Decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 k.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego, dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która nakazywałaby uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek, co najwyżej należy ten interes uwzględnić zgodnie z brzmieniem art. 7 k.p.a. Nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być po latach uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym "słuszny interes strony". Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie art. 154 k.p.a. znaleźć się w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie, bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP ( por. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1477/14, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdzić należy, że powołane przepisy należą do grupy przepisów "wynikowych" i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Ponadto są to przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w trybie art. 154 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Nadto dokonał należytej kontroli wydanych w sprawie decyzji, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Wskazać przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut nie wskazała jakich uchybień w postępowaniu organów nie zauważył Sąd I instancji, które mogły mieć wpływ na prawidłowość wydanego sprawie orzeczenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.