II OSK 1494/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 473/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 19 marca 2014 r. znak [...].

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 473/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A.P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adw. U.J. kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nakazującą wyżej wymienionemu dokonanie rozbiórki kondygnacji mieszkalnej nadbudowanej nad parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 grudnia 2012 r. w toku kontroli dokonanej prze organ pierwszej instancji na działce nr ewid. [...] stwierdzono, iż znajduje się na niej m.in. murowany parterowy budynek gospodarczo-mieszkalny o wymiarach w rzucie 18,40 x 10,40m. W części zachodniej (użytkowanej jako gospodarcza) na długości 12,10m obiekt ten jest parterowy z dachem jednospadowym przykrytym papą. Wschodnia część budynku o długości 6,30m jest dwukondygnacyjna z dachem dwuspadowym pokrytym blachą i jest użytkowana jako mieszkalna. Jak oświadczył skarżący obiekt budowlany został wybudowany w 1977 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ale dokumenty związane z budową nie zachowały się – uległy zniszczeniu podczas powodzi, oraz że w 2009 r. rozpoczął nadbudowę budynku o piętro z przeznaczeniem na mieszkanie, co zostało zrealizowane bez dopełnienia czynności formalno-prawnych i polegało na wykonaniu ścian i konstrukcji dachowej wraz z instalacjami wod-kan i c.o. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A.P. wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową kondygnacji mieszkalnej nad ww. budynkiem parterowym i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2013 r. stosownych dokumentów. Żądane dokumenty zostały przez skarżącego uzupełnione. W związku z powyższym organ pierwszej instancji ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000 zł. Postanowienie w tym przedmiocie zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została rozpoznana. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. W związku z informacją, że opłata legalizacyjna nie została przez inwestora uiszczona, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nakazał mu dokonanie rozbiórki kondygnacji mieszkalnej nadbudowanej nad parterowym budynkiem na działce nr ewid. [...]. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że opłatę legalizacyjną w niniejszej sprawie należało uiścić do 10 stycznia 2014 r., a termin ten jest terminem zawitym i po jego upływie inwestor utracił prawo legalizacji obiektu budowlanego. W ocenie organu brak jest podstaw do uzależniania wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach sprawy dotyczącej opłaty legalizacyjnej. Wykonalność postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie została wstrzymana. W skardze na powyższą decyzję A.P. zawarł zarzuty naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnym było prowadzenie postępowania w sprawie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji mieszkalnej w sytuacji, gdy na postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wniósł zażalenie, a następnie skargę do Sądu na postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, oraz że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, a wydane w trybie zażaleniowym postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a sądy nie rozstrzygnęły ww. spraw prawomocnymi orzeczeniami. Dalej Sąd poddał analizie przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które określają konsekwencje niespełnienia przez inwestora końcowego warunku legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a następnie wyjaśnił, że na tym etapie postępowania legalizacyjnego weryfikowana jest zasadność jego wdrożenia (w czym mieści się również ocena, czy w sprawie została popełniona samowola budowlana, a więc czy doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), prawidłowość obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy, odpowiedniość terminu wyznaczonego do ich wypełnienia, sposób wykonania tych obowiązków, a także zasadność i wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego powyższe kwestie nie podlegają już badaniu. Badaniu, a więc i kontroli Sądu podlega bowiem tylko to, czy spełniony został warunek legalizacji nałożony w ostatecznym postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc czy została uiszczona opłata legalizacyjna. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego miały pełne podstawy do zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ostatecznym postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ustalające dla skarżącego opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł w odniesieniu do samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego z określeniem, że kwotę tę należy wpłacić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia pod rygorem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Niekwestionowanym jest, że skarżący nie zastosował się do nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu podnoszona w skardze okoliczność, że postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało zaskarżone do sądu nie ma wpływu na wykonalność tego postanowienia, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a z akt sprawy II SA/Ke 157/14 wynika, że wykonanie tego postanowienia nie zostało również wstrzymane postanowieniem organu, ani Sądu w trybie art. 61 § 2 i § 3 p.p.s.a. Skoro więc opłata legalizacyjna została ustalona ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., to brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga winna zostać uwzględniona; 2/ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne zastosowanie art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane pomimo niezakończenia toczącego się przed sądami administracyjnymi postępowania w sprawie oceny legalności postanowienia o nałożenia na skarżącego opłaty legalizacyjnej; Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Jednocześnie pełnomocnik z urzędu reprezentujący skarżącego wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania J.K., zaś w dniu 12 maja 2016 r. podjął je z udziałem jej następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przywołane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty okazały się całkowicie usprawiedliwione. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego na wstępie przede wszystkim zaznaczyć należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanu prawnego, jak i faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej. Późniejsza zmiana stanu prawnego czy też faktycznego nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uwaga ta została uczyniona aby zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie datą, która stanowiła cezurę czasową dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji stanowiła data [...] maja 2014 r., albowiem w tej dacie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nakazującą skarżącemu dokonanie rozbiórki kondygnacji mieszkalnej, nadbudowanej nad parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Podstawą zastosowania konstrukcji prawnej z art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc nakazania rozbiórki wskazanej wyżej kondygnacji nadbudowanej nad parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym było nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Tym samym decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nie bada zasadności nałożonej opłaty, osób zobowiązanych do jej uiszczenia. W okolicznościach tej sprawy po wydaniu przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ostatecznego postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, skarżący zakwestionował je wniesieniem w styczniu 2014 r. skargi do właściwego Sądu administracyjnego, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 157/14. Nie jest sporne w sprawie, iż organ nadzoru budowlanego ustalając, iż inwestor nie uiścił w terminie opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nakazał w oparciu o przywołaną wyżej podstawę prawną rozbiórkę spornego obiektu, co zostało następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy dnia [...] maja 2014 r. W okresie kiedy podejmowano kontrolowane decyzje o rozbiórce, postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej pozostawało w toku. Niemniej jednak nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie, którego przedmiotem rozumianym jako całość sprawy, jest likwidacja samowoli budowlanej, kończy się albo legalizacją samowoli albo też wydaniem nakazu rozbiórki. Określenie w postanowieniu opłaty legalizacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala stwierdzić, że postanowienie to jest tylko częścią tak ogólnie rozumianego przedmiotu postępowania, które zmierza do likwidacji samowoli budowlanej. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt IIOSK 1624/06; z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1740/07 - publikowane Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), jeżeli brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii (prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej), bowiem przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej, bez względu na to, czy w pierwszej instancji, czy też przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, niedopuszczalne jest jako przedwczesne, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ma w związku z tym istotnego znaczenia, czy sąd administracyjny wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Nawet gdyby takie postanowienie nie zapadło to i tak niedopuszczalnym byłoby orzeczenie o rozbiórce przed prawomocnym zakończeniem sprawy dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej. Opłata ta nie może być uznana za wymagalną, co należy rozumieć jako nierozpoczęcie jeszcze biegu terminu do jej wniesienia, skoro w toku pozostaje postępowanie sądowe dotyczące postanowienia ją ustalającego. Jest zatem oczywiste, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej nie można wydać ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki opartego na ustaleniu, iż nie uiszczono w terminie opłaty legalizacyjnej. Zgodność z prawem postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej jest bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozstrzyganym przez sąd, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy Prawo budowlane. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem jak już wyżej zauważono ostateczne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, inwestor skutecznie zaskarżył w styczniu 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 157/14), lecz pomimo tego już w miesiącu marcu 2014r. podjęto rozstrzygniecie o nakazie rozbiórki wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, zaś kwestionowana ostateczna decyzja w tej sprawie z dnia [...] maja 2014 r. podtrzymała to rozstrzygnięcie. Wydanie zatem w takich okolicznościach sprawy zaskarżonych decyzji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, że doszło do tego z naruszeniem art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane, co skutecznie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej jak i z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co wskazane zostało w motywach wniesionego środka odwoławczego. Tym samym z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Należy w tym miejscu zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji bez wskazania przekonujących przesłanek uznał, iż nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanych wyżej orzeczeniach z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1624/06 oraz z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1740/07. Przy czym przywołany w motywach zaskarżonego orzeczenia inny wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2449/12 nie może stanowić podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska, niż wyżej wyrażone, gdyż stan faktyczny tejże sprawy dotyczył rozważań dotyczących przedwczesności rozstrzygania w zakresie rozbiórki, ale z uwagi na nierozpoznanie złożonego przez stronę wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, która w stanie prawnym wówczas obowiązującym nie mogła być umorzona. Z tych powodów, wobec przedstawienia usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok jako naruszający prawo, musiał być wyeliminowany z obroty prawnego. Mając na względzie powyższe rozważania uznano, iż skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a więc w trybie art. 188 p.p.s.a., pozwalało to na rozpoznanie wniesionej skargi. Natomiast w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy należało uznać zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, za naruszające prawo, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji jako przedwczesne uznać należało zastosowanie przepisów art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w pełni uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.