II OSK 1488/20

Dnia 10 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. A. i S. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2310/19 w przedmiocie odrzucenia skarg w sprawie ze skarg E. R. A. i S. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2310/19, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargi E. R. A. i S. A. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z [...] czerwca 2018 r., którą odmówiono wydania skarżącemu wizy krajowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, "decyzja konsula o odmowie wydania cudzoziemcowi wizy krajowej (długoterminowej), zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, nie może być przedmiotem kontroli sądowej", gdyż "możliwość kwestionowania decyzji odmownej wydania wizy krajowej została wyłączona z procedury sądowoadministracyjnej". Sąd pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, sądy administracyjne nie były właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że kwestia dopuszczalności drogi sądowej w przypadku skarg na decyzje konsula w sprawie wiz Schengen była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie II OSK 1346/16 zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (UE) z pytaniem prejudycjalnym. Trybunał Sprawiedliwości UE udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani orzekł, że art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu. W wyniku uwzględnienia powyższego orzeczenia TSUE, w dniu 4 marca 2019 r. weszła w życie nowelizacja art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca rozszerzył zakres kognicji sądów administracyjnych również na sprawy dotyczące wiz Schengen, o których mowa w art. 2 pkt 2-5 kodeksu wizowego. Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nowelizacja miała "na celu dostosowanie polskiego porządku prawnego do zaleceń Komisji Europejskiej przedstawionych polskiemu Rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa w art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-403/16 Soufiane El Hassani". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazana nowelizacja nie ma jednak zastosowania do decyzji odmownej będącej przedmiotem zaskarżenia, gdyż z treści art. 5 pkt 4 lit. a i b p.p.s.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, że do właściwości sądów administracyjnych nadal nie należą sprawy dotyczące odmowy wydania wiz krajowych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli skarżący, zarzucając naruszenie szeregu przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o "umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego" z uwagi na wydanie skarżącemu wizy Schengen, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie podstawą zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest toczące się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej postępowanie zainicjowane postanowieniem NSA z dnia 4 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2470/19. Skierowane do TSUE pytanie prejudycjalne zmierza do odpowiedzi na pytanie, "(c)zy art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) w powiązaniu z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407) należy rozumieć w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej i który nie może skorzystać z wynikającego z art. 21 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schengen prawa swobodnego przemieszczania się po terytoriach innych państw członkowskich, powinien mieć zapewnione prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem?" Innymi słowy pytanie to zmierza do ustalenia, czy wynikający z prawa krajowego brak możliwości zaskarżenia do sądu decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania wizy krajowej narusza prawo Unii, w szczególności prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem określonego w art. 47 akapit pierwszy Karty Praw Podstawowych. NSA w pytaniu tym wyraził stanowisko, że wydaje mu się, iż droga przed sądem w sprawie odmowy wydania wizy krajowej powinna być zapewniona. NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wątpliwości przedstawione w pytaniu NSA w sprawie II OSK 2470/19 i uznaje, że przesądzenie prawidłowej wykładni powyższych przepisów przez TSUE będzie miało zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej sąd administracyjny jest zobligowany do odrzucenia takiego środka zaskarżenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, iż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, czy też jest zobowiązany do rozpoznania wniesionej skargi co do istoty, jako podlegającej kognicji sądu. Odpowiedź TSUE na ww. pytanie prejudycjalne ma zatem znaczenie tak dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, na kanwie której pytanie to zostało skierowane, jak i dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, gdyż obie dotyczą odmowy wydania wizy krajowej i kwestii odrzucenia skargi w oparciu o art. 5 pkt 4 p.p.s.a. Sytuacja ta uprawnia zatem NSA do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego, zadanego przez NSA w postanowieniu z dnia 4 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2470/19. NSA nie podziela przy tym stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wprawdzie zwrócił uwagę na zadane TSUE ww. pytanie prejudycjalne, jednakże doszedł do odmiennych niż NSA wniosków w zakresie ewentualnego zawieszenia postępowania, gdyż stwierdził, że "dopiero ewentualna twierdząca odpowiedź TSUE w tym zakresie może stać się powodem podjęcia przez ustawodawcę prac legislacyjnych zmierzających do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o odmowie wydania cudzoziemcowi wizy krajowej". W ocenie NSA zależność pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy a wynikiem postępowania przed TSUE wywodzi się z zasady efektywności prawa wspólnotowego. NSA podziela stanowisko doktryny, że konsekwencją zasady efektywności prawa wspólnotowego, jak wyjaśniono w sprawie Simmenthal, jest "odmowa zastosowania z urzędu jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego, który jest niezgodny z prawem wspólnotowym, bez potrzeby występowania z odpowiednim wnioskiem i oczekiwania na jego rozstrzygnięcie przez organ konstytucyjny lub bez oczekiwania na zmianę przepisów przez ustawodawcę". (Dawid Miąsik w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod redakcją Andrzeja Wróbla, Zakamycze 2005, str. 333 - 334). Z powyższych względów NSA, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.