II OSK 1488/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 949/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 949/18, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: (I) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a oraz w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] zostały wydane przedwcześnie, ponieważ orzekające w sprawie organy, ustalając obszar oddziaływania obiektu, pominęły analizę przymiotu strony [...] uwzględniającą przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska oraz wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nakaz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy w sprawie zostało należycie wyjaśnione i uzasadnione, że działki nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], przez co [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego i wagi najazdowej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], a tym samym skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] winna zostać oddalona jako niezasadna. (II) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia indywidualnego i konkretnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, stanowią źródło przepisów odrębnych, na podstawie których wyznacza się obszar oddziaływania obiektu, uwzględniając przy tym potrzebę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy źródłem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane może być jedynie akt normatywny powszechnie obowiązujący, a obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich ma charakter wtórny w stosunku do działań organu związanych z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu i wyznaczeniem kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ aktualizuje się po dokonaniu wskazanych czynności. Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Wskazać należy, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być interpretowany łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz w szczególnych przypadkach przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Powyższe unormowanie świadczy o tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, że projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego wynika, że wolą ustawodawcy było, aby także w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3035/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., której kontroli w postępowaniu nieważnościowym domaga się [...], dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, kategoria budynku II i budowy wagi najazdowej – kategoria obiektu VIII, a więc części wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy, oceniając kwestię przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. o pozwoleniu na budowę nie wzięły pod uwagę, że inwestycja objęta tym pozwoleniem stanowi jedynie część zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]o warunkach zabudowy. Tymczasem ocena legitymacji procesowej skarżącego powinna być dokonywana w kontekście oddziaływania całego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W tym kontekście słuszne było stanowisko Sądu I instancji o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na przedwczesne uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Organ winien zbadać legitymację procesową skarżącego mając na uwadze planowaną inwestycję jak całość. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż nie ulega wątpliwości, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nieprawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymienił ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wśród przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji, niezasadnie Sąd I instancji nakazał organom ocenić interes prawny skarżącego pod kątem wymagań wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. Uchybienia te, wobec wyżej przeprowadzonych rozważań, nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.