II OSK 1485/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1082/22 w sprawie ze skargi E. M. i R. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 12 grudnia 2005 r. nr XLVII/894/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Odolany" w Szczecinie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. M. i R. M. solidarnie na rzecz Miasta Szczecina kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1082/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. M. i R. M. na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 12 grudnia 2005 r. nr XLVII/894/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warszewo-Odolany" w Szczecinie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący wywodzą naruszenie swojego interesu prawnego kwestionowaną uchwałą z tego, że są właścicielami działki nr [...], leżącej na terenie oznaczonym w planie symbolem P.W.4020.MN.U (teren zabudowy jednorodzinnej, dla której ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy – od strony drogi publicznej (P.W.4048.KD.D) 8 m oraz od strony terenu oznaczonego symbolem P.W.4029.MW.U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) 10 m. Podano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 lipca 2019 r. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3473/19 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania ze względu na niekompletne akta administracyjne, bez czytelnego załącznika graficznego do uchwały. Sąd Naczelny zwrócił również uwagę na błędną wykładnię art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przyjętą przez Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnił, że zakwestionowane zapisy planu - w zakresie zakazu zabudowy w celu zachowania niezakłóconego widoku oraz stworzenia bufora między terenami o różnym przeznaczenia – podlegają (tak jak pozostałe ustalenia planu) kontroli sądowej z punktu widzenia legalności. W ocenie Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę przy ustalaniu ww. nieprzekraczalnych linii zabudowy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Jeśli chodzi o nieprzekraczalną linię zabudowy od strony planowanej drogi, Miasto słusznie powołało się na potrzebę ochrony walorów krajobrazowych – widoku z ul. (...). Sąd podkreślił, że organ konsekwentnie wytyczył linie zabudowy w sposób umożliwiający zachowanie korytarza, z którego dostępny jest widok na miasto. Odsunięcie zabudowy jednorodzinnej na terenie P.W.4020.MN.U od terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną, również ma zdaniem Sądu swoje racjonalne uzasadnienie związane z zapewnieniem bufora zieleni, oddzielającego te tereny o różnym przeznaczeniu. Ponadto zaznaczono, że fragment terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sąsiadujący z terenem P.W.4020.MN.U jest węższy niż ten teren. Zatem aby umożliwić jego wykorzystanie pod taki rodzaj zabudowy wyznaczono linię zabudowy bliżej granicy działki (5 m), jednocześnie odsuwając linię na terenie sąsiednim – P.W.4020.MN.U, w tym na działce skarżących (10 m). Sąd dodał, że w dacie uchwalania planu przedmiotowy fragment terenu P.W.4020.MN.U. nie był podzielony, ale stanowił jedną (znacznej wielkości) działkę, niezabudowaną. Skargę kasacyjną wnieśli E. M. i R. M., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wyznaczając przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących wzdłuż ciągu komunikacyjnego oznaczonego w planie symbolem P.W.4048.KD.D, Rada Miasta Szczecina działała w granicach władztwa planistycznego rozumianego jako uzasadniona potrzeba ochrony walorów krajobrazowych – widoku z ul. (...); 2. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wyznaczając przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących wzdłuż ciągu komunikacyjnego oznaczonego symbolem P.W.4048.KD.D nie naruszono zasady równości; 3. art. 31 ust.3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących od strony południowo-wschodniej odbyło się z poszanowaniem zasady proporcjonalności; 4. art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że wyznaczenie przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce skarżących od strony północno-wschodniej oraz południowo-wschodniej nie wpływa na możliwość jej zagospodarowania - a tym samym na prawo własności skarżących. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżony plan w zakresie § 27 ust. 3 pkt 2 w odniesieniu do działki skarżących został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie miało miejsce naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), co świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego przez Radą Miasta Szczecina. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 27 ust. 3 pkt 2 oraz w zakresie jej załącznika graficznego – w zakresie działki skarżących. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla działek sąsiadujących z terenem, na którym położona jest działka skarżących, tj. położonych na terenie P.W.4028.MN.U, ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od drogi wynoszącą 5 m, a nie 8 m, jak ustalono dla działki skarżących. Podniesiono, że obydwa tereny są tego samego przeznaczenia (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), powinny być zatem wyznaczone takie same linie zabudowy. W ocenie skarżących kasacyjnie wyznaczenie niezabudowanego korytarza wzdłuż projektowanej drogi P.W.4048.KD.D nie zapewni niezakłóconego widoku na miasto, albowiem planowana wzdłuż tej drogi zabudowa dwu i trzykondygnacyjna ten widok zakłóci. Ponadto podkreślono, że nie będzie to widok na miasto, lecz na ulicę (...), dwupasmową i otoczoną panelami akustycznymi, do tego widok przesłania ciąg pieszy (P.W.4059.KP). Co za tym idzie efekty wprowadzonej regulacji będą w sposób oczywisty nieadekwatne do ciężarów nałożonych na skarżących. Zdaniem skarżących Sąd błędnie wskazał, że teren sąsiedni P.W.4029.MW.U względem nieruchomości skarżących jest węższy niż ich działka, podczas gdy ich działka ma 30 m szerokości, a sąsiadująca działka nr [...]- 36 m. Podkreślono, że skutki rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu powinny być rozłożone równomiernie pomiędzy właścicieli działek zlokalizowanych na tych terenach. Wyłącznie takie działanie byłoby zgodne z zasadą równości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy w ślad za Sądem Wojewódzkim, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie, przy czym istotny jest tutaj stan na gruncie istniejący w dacie uchwalania planu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie podejmowania spornej uchwały działka nr [...] nie była jeszcze wydzielona, lecz stanowiła część nieruchomości o powierzchni 19 798 m2 (działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]). Nieruchomość nie była zabudowana, a jej właściciele nie składali uwag do projektu planu, w których podważaliby ustalenia dotyczące linii zabudowy. Taki stan na gruncie brał pod uwagę organ gminy realizując władztwo planistyczne i ważąc różne interesy - z jednej strony interes prywatny - właścicieli niezabudowanej, prawie 2 ha nieruchomości, a z drugiej – interes publiczny (wspólnoty mieszkańców). Działka nr [...] została wydzielona dopiero po uchwaleniu planu, skarżący nabyli ją w 2010 r., a więc gdy przedmiotowy plan miejscowy już obowiązywał. Podział nieruchomości na kilkanaście małych działek, dokonany kilka lat po wejściu w życie planu, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zapisów planu miejscowego. Nabywcy nowo powstałych działek mieli możliwość zapoznania się z obowiązującym planem miejscowym i ograniczeniami zabudowy terenu w nim ujętymi. Podział nieruchomości dokonany po uchwaleniu planu nie może skutkować dodatkowymi uprawnieniami dla nowych właścicieli wydzielonych działek, albowiem oceny zgodności z prawem Sąd dokonuje na dzień uchwalenia miejscowego planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego nie miało cech dowolności. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji słusznie i wyczerpująco wyjaśnili, że przy ustalaniu warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu P.W.4020.MN.U konieczne było uwzględnienie nie tylko interesu prywatnego właścicieli nieruchomości, ale też interesu publicznego związanego z ochroną walorów krajobrazowych terenu i zachowaniem ładu przestrzennego. Jak wskazał organ, celem planu dla terenów niezabudowanych w rejonie ulic: (...) (w tym przedmiotowego terenu P.W.4020.MN.U) było wykształcenie czytelnej kompozycji przestrzennej planowanej zabudowy, w tym wyraźne wyodrębnienie głównego ciągu komunikacyjnego osiedla, tj. drogi publicznej P.W.4048.KD.D. Wyznaczenie niezabudowanego korytarza wzdłuż tego ciągu komunikacyjnego (przez wyznaczenie odpowiednich linii zabudowy) miało na celu utrzymanie niezakłóconego widoku na miasto. Wyznaczenie linii zabudowy pomiędzy terenami P.W.4020.MN.U a P.W.4029.MW.U miało zaś na celu oddzielenie odpowiednio szerokim pasem terenu tych dwóch obszarów o różnym przeznaczeniu (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od jednorodzinnej). Wskazać w tym miejscu należy, że wyważenie interesów nie zawsze oznacza, że w odniesieniu do każdej nieruchomości musi przeważyć interes jej właściciela. Nie można też przyjąć, że skutki rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu powinny być rozłożone równo pomiędzy właścicieli działek zlokalizowanych na tych terenach, bez względu na warunki istniejące na gruncie czy funkcje poszczególnych terenów. Gmina, wyznaczając linie zabudowy, słusznie wzięła pod uwagę aktualny w dacie uchwalania planu stan na gruncie. Wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowego terenu od strony terenu P.W.4029.MW.U (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) - 10 m (szerszej niż na terenie P.W.4029.MW.U) było racjonalne. Odmienne ustalenie – z uwagi na uwarunkowania terenu P.W.4029.MW.U (wąski, ograniczony drogą) -uniemożliwiłoby realizację na nim planowanej funkcji (zabudowy wielorodzinnej). W tej sytuacji w pełni uzasadnione było większe ograniczenie możliwości zabudowy terenu sąsiedniego P.W.4020.MN.U, przede wszystkim ze względu na planowany rodzaj zabudowy (jednorodzinnej, tj. wymagającej mniejszej powierzchni). Pozwalał na to również ówczesny stan na gruncie (jedna nieruchomość, a nie szereg małych działek pod zabudowę). Niezasadne są również argumenty podważające zapis planu dotyczący linii zabudowy ustalonej od strony drogi publicznej – P.W.4048.KD.D (8 m), albowiem skarżący nie wzięli pod uwagę obniżenia się terenu wzdłuż tej ulicy, w kierunku ulicy (...). Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że ze względu na różnice rzędnych terenów cel spornych zapisów (zachowanie widoku na miasto) nie zostanie zniwelowany poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej. Wpływu na zachowanie walorów widokowych nie ma także powoływany przez skarżących ciąg pieszy P.W.4059.KP. Dodatkowo taka sama linia zabudowy została ustalona na sąsiednich terenach (terenie po drugiej stronie drogi P.W.4048.KD.D i terenie położonym niżej, w kierunku ulicy (...)) co również sprzyja zachowaniu ładu przestrzennego i widoku "na miasto". Wskazany przez skarżących teren z linią zabudowy wynoszącą 5 m jest natomiast położony w dalszej odległości od ulicy (...). Wobec powyższego przedmiotowe założenia planistyczne należy uznać za zgodne z prawem. Uwzględniały istniejący w dacie uchwalania planu stan na gruncie i potrzeby zachowania walorów krajobrazowych terenu powstających osiedli i ładu przestrzennego, w tym buforów oddzielających tereny o różnym przeznaczeniu. Nie doszło zatem do przekroczenia granic władztwa planistycznego ani zasad proporcjonalności i równości. Zaznaczyć trzeba, że skarżący pomimo wprowadzonych ograniczeń zabudowy, mają możliwość zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym, Konstytucji RP, kodeksu cywilnego ani ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.