II OSK 1484/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 812/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2022 r. nr SKO/Ma/420/1316/2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 812/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie") oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "Kolegium") z 7 lipca 2022 r. nr SKO/Ma/420/1316/2022. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Trzcińsko-Zdrój (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z 18 lutego 2022 r. nr GKiOŚ.6730.3.2020.GKiOŚ, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i 5 budynków garażowo-gospodarczych na działce [...] o powierzchni 941 m² i działce [...] - fragment o powierzchni 3436 m², określone liniami regulacyjnymi terenu inwestycji, o łącznej powierzchni 4377 m². 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając go w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wydanie wyroku na podstawie zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie akt sprawy oraz zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu wyroku analizy załączonych do decyzji organu pierwszej instancji załączników graficznych, na których nie zaznaczono w ogóle powierzchni zabudowy, w tym powierzchni do przekształcenia, tj. drogi dojazdowej i ciągów komunikacyjnych (pkt 3 lit. g decyzji organu pierwszej instancji) oraz stanowisk postojowych ("należy zaprojektować minimum 2 stanowiska postojowe dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wliczając stanowiska w garażu - pkt 3 lit. h decyzji organu pierwszej instancji) dla nowo projektowanych budynków, w tym także powierzchni przeznaczonej do przekształcenia tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia, jak też nie podano całkowitej powierzchni zabudowy, a nadto nie zaznaczono lokalizacji pięciu nowo projektowanych wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ani wolnostojących budynków garażowo-gospodarczych, lecz wytyczono jedynie trzy nowe połączone ze sobą budynki oznaczone jako: "i.b", "i.b" oraz "g", co skutkowało wadliwą oceną, iż nowo projektowana inwestycja będzie obejmowała powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 0,5 ha, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy, przyjmując taką zaniżoną powierzchnię zabudowy, odstąpiły od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaganej w stosunku do planowanej inwestycji, położonej w otulinie parku krajobrazowego; 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wydanie wyroku na podstawie zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie akt sprawy, wskutek całkowitego pominięcia w rozważaniach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie WZ"), stanowiącego, że "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", tymczasem na mapie wyznaczono nie teren "wokół" działki budowlanej, lecz jedynie na części terenu wokół niej, tj. wokół części działki [...], oraz z całkowitym pominięciem terenu wokół działki [...]; 3) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wydanie wyroku na podstawie zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie akt sprawy, wskutek całkowitego pominięcia w rozważaniach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiącego, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem do analizy przyjęto 28 m (szerokość frontu działki), a sąd pierwszej instancji w ogóle tej wielkości nie ocenił, tymczasem ta wielkość nie wynika z analizy kopii mapy tylko z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, a nadto w analizie urbanistycznej załączonej do decyzji organu pierwszej instancji (str. 1 in fine) przyjęto, że "Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone (...) przy szerokości przedmiotowego terenu od strony frontowej 28 m - w odległości około 84 m wokół granic przedmiotowego terenu," jednak normodawca nie posłużył się partykułą "około" i nie przewidział możliwości relatywizowania ww. wielkości, a prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego jest punktem wyjścia dla ustaleń warunków zabudowy; pozostałe ustalenia są jego pochodną, zatem wadliwe ustalenie obszaru analizowanego doprowadziło do wadliwości pozostałych ustaleń, w tym co do gęstości zabudowy planowanej inwestycji (zakłócenie istniejącej dotychczas proporcji co do odstępów budynków mieszkalnych i gospodarczych oraz wielkości działek przeznaczonych dotychczas do zabudowy, gdyż wskaźnik wielkości powierzchni nowej planowanej zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik powierzchni zabudowanej i utwardzonej pozostaje w oczywistej kolizji z dotychczasowymi wskaźnikami tych wielkości) oraz linii zabudowy (przez dopuszczenie lokalizacji nowych budynków w odległości ponad 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, podczas gdy wszystkie istniejące budynki znajdują się w odległości równej 9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, tj. zgodnie z historycznym układem ulicy objętym ochroną konserwatorską); 4) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wydanie wyroku na podstawie zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie akt sprawy, wskutek niedokonania oceny załączonej do decyzji organu pierwszej instancji analizy urbanistycznej i wyników analizy urbanistycznej architekta P. S. - członka Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów oraz urbanisty – J. C. wydanych z naruszeniem regulacji dotyczących ochrony konserwatorskiej ul. [...], którzy w sposób nieuprawniony przyjęli, że planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy oraz, że spełnia warunek kontynuacji istniejącej linii zabudowy wzdłuż ul. [...], chociaż inwestycja ta w sposób oczywisty kontynuacji nie stanowi oraz w sposób rażący narusza linię zabudowy, burząc istniejący ład przestrzenny, uwarunkowany historycznie, jak też rażąco przekracza istniejącą intensywność zabudowy; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p."), przez oddalenie skargi i wadliwe zaaprobowanie zastosowania przez organy w sprawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało tym, że nie oceniono w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.; 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i w zw. z art. 7b i art. 106 k.p.a., przez oddalenie skargi, chociaż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, a w sprawie ich nie zastosowano i nie poczyniono uzgodnień z właściwymi organami, poza konserwatorem przyrody, w sytuacji, gdy konieczne były nowe uzgodnienia, bowiem w toku postępowania - po wydaniu przez Kolegium decyzji z 26 sierpnia 2021 r. nr SKO/WJ/420/4481/2020 uchylającej decyzję organu pierwszej instancji - inwestor dokonał zmiany wniosku z kierunku procedowania co do całej powierzchni działki [...], na częściową powierzchnię, zatem konieczne było poczynienie nowych uzgodnień, skoro inwestor zmodyfikował pow. działek z 5001 m² do fragmentów obejmujących 4377 m², co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotychczasowe uzgodnienia nie dotyczyły już tego samego wniosku, lecz wniosku zmodyfikowanego, a dodatkowo organ pierwszej instancji dotychczas nie uzgodnił planowanej inwestycji z zarządcą drogi publicznej; 7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 i "art. k.p.a.", przez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego przez niezebranie całego materiału dowodowego wskutek pominięcia wnioskowanych dowodów (opinii biegłego/biegłych z zakresu urbanistyki, ochrony krajobrazu i ochrony zabytków jak też oględzin biegłego z udziałem stron postępowania) oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i wydania decyzji z przekroczeniem granic swobodnej oceny materiału dowodowego; 8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 i w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która powoduje zakłócenie ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z ostrożności procesowej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia WZ, przez ich niezastosowanie, co skutkowało pominięciem w sprawie przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oceny obszaru analizowanego, co doprowadziło - jak wyżej wykazano - do wadliwego ustalenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji - do wadliwości pozostałych ustaleń; 2) § 3 ust. 1 rozporządzenia WZ, przez jego niezastosowanie w sprawie, bowiem na mapie załączonej do decyzji organu pierwszej instancji wyznaczono teren analizowany nie "wokół" działki budowlanej, jak wynika to z tego przepisu, lecz na części terenu wokół niej, tj. wokół części działki [...], oraz z całkowitym pominięciem terenu wokół działki [...]; 3) § 3 ust. 1 rozporządzenia WZ, przez jego niezastosowanie i zaakceptowanie, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przy szerokości przedmiotowego terenu od strony frontowej 28 m - w odległości około 84 m wokół granic przedmiotowego terenu, w sytuacji, gdy normodawca nie posłużył się partykułą "około" i nie przewidział możliwości relatywizowania ww. wielkości, co doprowadziło do wadliwego ustalenia obszaru analizowanego i do wadliwości pozostałych ustaleń; 4) art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916; dalej: "o.p."), art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa") i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ocenowe"), gdyż w sprawie konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wymaganej w stosunku do planowanej inwestycji jako przekraczającej pow. zabudowy 0,5 ha, położonej w otulinie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego, bowiem nowo projektowana inwestycja będzie obejmowała powierzchnię zabudowy mogącą przekraczać 0,5 ha, przy prawidłowo doliczonej powierzchni drogi dojazdowej i ciągów komunikacyjnych oraz stanowisk postojowych, a organy, przyjmując taką, zaniżoną powierzchnię zabudowy, odstąpiły od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wymaganej w stosunku do planowanej inwestycji, położonej w otulinie ww. Parku Krajobrazowego; 5) art. 6 ust. 1 pkt 1-3 o.p., art. 59 ustawy ocenowej i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia ocenowego, przez ich obejście poprzez ograniczenie powierzchni działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję do ich fragmentów obejmujących powierzchnię nieprzekraczającą 0,5 ha, co skutkowało odstąpieniem od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, chociaż pow. całkowita działek przekracza 0,5 ha i są one położone w otulinie ww. Parku Krajobrazowego, zatem ocena była wymagana; 6) przepisów dotyczących ochrony otuliny Cedyńskiego Parku Krajobrazowego, tj. § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia nr 24/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 31, poz. 539; dalej: "rozporządzenie w sprawie CPK"), zgodnie z którym celem ochrony Parku jest zachowanie m.in. wartości kulturowych, obejmujących historyczne układy zabudowy, a nadto dotyczących stref ochronnych (zakaz wznoszenia obiektów, urządzeń i instalacji - art. 2 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 o.p.); jak też dotyczących obowiązku uwzględniania wymagań ochrony przyrody w działalności inwestycyjnej, gdyż - co skarżący podnosili w toku całego postępowania - w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek znajduje się siedlisko bielika (Haliaeetus albicilla), zaś nad samymi działkami znajduje się korytarz ekologiczny obejmujący linię codziennych przelotów na żerowiska czapli siwej (Ardea cinerea), jak też siedliska wielu płazów i gadów chronionych, w tym kumaka nizinnego (Bombina bombina), a nadto, na ww. działkach (na tyłach tzw. starej żwirowni) rośnie len austriacki (Linum austriacum); 7) art. 2 ust. 1 pkt 5 o.p., przez naruszenie nakazu ochrony siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków zwierząt, gdyż strefa ochrony całorocznej bielika wynosi 200 m, a ochrony okresowej wynosi 500 m, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 poz. 2183), które to odległości zostały rażąco przekroczone, bowiem siedlisko znajdujące się w rejonie tzw. wieży ciśnień (wodociągu) dochodzi do granic ww. działek; 8) art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), gdyż w gminnej ewidencji zabytków zabudowa ul. [...] jest objęta ochroną, a dodatkowo budynki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone przy ul. [...] ujęte są w gminnej ewidencji zabytków na podstawie uchwały nr X/131/2011 Rady Miejskiej w Trzcińsku-Zdroju z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie przyjęcia "Gminnego programu opieki nad zabytkami Gminy Trzcińsko-Zdrój na lata 2011-2015", zaś planowana inwestycja zaburza historyczny układ zabudowy, oś widokową i walory krajobrazowe; 9) art. 2 ust. 1 pkt 7 o.p., przez naruszenie nakazu zachowania krajobrazu (art. 5 pkt 2e o.p.), krajobrazu kulturowego (art. 5 pkt 2f o.p.), ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 8 o.p.), osi widokowej (art. 5 pkt 13a o.p.) i walorów krajobrazowych (art. 5 pkt 23 o.p.) ul. [...], co wynika także z założeń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcińsko-Zdrój, będącym załącznikiem do uchwały nr VIII/55/2015 Rady Miejskiej w Trzcińsku-Zdroju z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcińsko-Zdrój (dalej: "Studium"), w którym przyjęto m.in., że zabudowa miejska Trzcińska-Zdroju (poza obrębem Starego Miasta, który jest objęty strefą ochrony krajobrazu o wyróżniających się walorach krajobrazowych) objęta jest czynną ochroną fizjonomii krajobrazu, polegającą na zachowaniu układu przestrzennego i harmonijnej zabudowy, pielęgnacji i kultywacji krajobrazu (obowiązuje m.in. na obszarze otuliny Cedyńskiego Parku Krajobrazowego, w którym położone są ww. działki). Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz ewentualnie umorzenie postępowania administracyjnego, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie w trybie zdalnym oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 300% stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), gdyż nakład pracy konieczny do sporządzenia skargi kasacyjnej obejmował - poza analizą akt sprawy, w tym dokumentacji projektowej - także obszerną i skomplikowaną regulację prawną oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne jak też doktrynę. 3. Na rozprawie 3 grudnia 2025 r. inwestorka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie ani jej pełnomocnik nie stawili się na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Szczecinie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 4.5. Również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogą być wykorzystywane do kwestionowania ocen prawnych sformułowanych przez Sąd pierwszej instancji, a odnoszących się do zgodności aktu administracyjnego z określonymi przepisami prawa administracyjnego, które to oceny zostały wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować treści poszczególnych rozstrzygnięć zawartych w spornej decyzji o warunkach zabudowy, jak czyni to skarżąca w punkcie 2.1 petitum skargi kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie takich rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wymaga przywołania przez kasatora konkretnych przepisów prawa administracyjnego, w tym u.p.z.p. lub rozporządzenia WZ, a także wykazanie, na czym, w realiach danej sprawy, naruszenie to polegało (art. 174 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). 4.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego. Po pierwsze, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że prawidłowo określono podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego, odnosząc się do długości frontu działki [...]. Przypomnieć należy, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (zob. § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia WZ). W realiach niniejszej sprawy wjazd na teren inwestycji ma się odbywać od ul. [...], do której przylega wyłącznie działka nr [...]. Skoro druga z działek objętych wnioskiem, tj. działka nr [...], nie przylega do drogi, to jej szerokość nie mogła mieć znaczenia z punktu widzenia określenia parametrów frontu działki w powyższym rozumieniu. Po drugie, nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia nieobjęcie analizą terenów położonych wokół południowej części działki nr [...], skoro są to tereny rolne, na których nie występuje jakakolwiek zabudowa. Tymczasem działki niezabudowane nie są uwzględniane w analizie urbanistycznej. Celem tej analizy jest bowiem zapewnienie zgodności planowanej zabudowy z charakterystyką zabudowy już istniejącej na obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 140/21, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61, teza 23). 4.7. Bezzasadne okazały się również te podstawy skargi kasacyjnej, w ramach których wywodzi się, że zaskarżona decyzja ma być niezgodna z podanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie przyrody, rozporządzeniem w sprawie CPK oraz ustawą o ochronie zabytków. Zarzuty te zostały sformułowane m.in. w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. 4.8. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni lub ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA). 4.9. Zapewnieniu zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi służy przede wszystkim procedura uzgodnień tej decyzji, przewidziana w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z odpowiednimi organami, w tym odpowiedzialnymi za ochronę środowiska, ochronę przyrody oraz ochronę zabytków (tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz Wojewódzkim Konserwatorem Ochrony Zabytków w Szczecinie – zob. k.147-148). Organy te, posiadające wyspecjalizowaną, ekspercką wiedzę w zakresie spraw z zakresu ochrony przyrody oraz ochrony zabytków, uznały, że planowana inwestycja nie narusza zakazów zawartych w relewantnych przepisach prawa materialnego. W przypadku pozytywnego uzgodnienia dokonanego przez te wyspecjalizowane organy, w tym w drodze tzw. milczącego uzgodnienia, zakwestionowanie tego uzgodnienia przez uczestnika postępowania innego niż inwestor jest możliwe w ramach kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju pośrednia kontrola, jakkolwiek dopuszczalna (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 134/13, CBOSA), musi uwzględniać charakter tego uzgodnienia. Otóż kontrola legalności stanowiska organu uzgadniającego musi być prowadzona przez sąd administracyjny z uwzględnieniem tego, że chodzi o stanowisko organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie (np. ochronie zabytków, ochronie przyrody, hydrologii), który działa w ramach uznania administracyjnego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny nie mogą zastępować ocen organu wyspecjalizowanego. W świetle zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to bowiem ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny powinny koncentrować się natomiast w takim przypadku na tym, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23, ONSAiWSA 2025/1/5 oraz wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Otóż skarżąca ograniczyła się do przedstawienia własnych, subiektywnych ocen, co do zgodności planowanej inwestycji z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody oraz ochrony zabytków, nie wykazując, że doszło do opisanych wyżej, kwalifikowanych uchybień po stronie organów uzgadniających. 4.10. Jeżeli chodzi o kwestię uzgodnienia z zarządcą drogi (ul. [...], działka nr [...]), to jak wynika z akt sprawy, jest to droga powiatowa. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą tej drogi, tj. Starostą Gryfińskim (k. 149). 4.11. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 59 ustawy ocenowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia ocenowego. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie przywołano zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej, z którego to przepisu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy należy do katalogu aktów administracyjnych, co do których może wystąpić obowiązek uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, przywołany w skardze kasacyjnej § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia ocenowego próg 0,5 ha odnosi się nie do powierzchni działki lub terenu, ale do powierzchni zabudowy. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy łączna powierzchnia terenu inwestycji wynosi 4377 m². Przy czym w ramach tej całkowitej powierzchni terenu inwestycji przekształceniu ma podlegać tylko niewielka część działki nr [...] (znajdująca się na niej dotychczasowa zabudowa nie jest przewidziana do wyburzenia, działka ta będzie służyć tylko do zapewnienia komunikacji z drogą publiczną). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że cała część działki nr [...] wskazana w decyzji o warunkach zabudowy jako teren inwestycji (zob. załącznik nr 1), będzie powierzchnią zabudowy w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ocenowego (przepis ten nie został zresztą również powołany w skardze kasacyjnej). Zgodnie z tym postanowieniem rozporządzenia ocenowego, powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Nawet jednak w razie ewentualnego przyjęcia takiego założenia, to wciąż nie może być przekroczony próg 0,5 ha powierzchni zabudowy z uwagi na całkowitą powierzchnię terenu przewidzianego pod sporną inwestycję. Po trzecie, decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 u.p.z.p.). Związanie to dotyczy zarówno wskazanej w rozstrzygnięciu powierzchni terenu inwestycji (tj. 4377 m²), jak i południowych granic terenu inwestycji wyznaczonych na załączniku nr 1 do spornej decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, ograniczenie terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej poprzez wyraźne określenie granic takiego terenu na załączniku graficznym, jest, co do zasady, dopuszczalne (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 - CBOSA). Celem takiego ograniczenia może być w szczególności konieczność zapewnienia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, wprowadzającymi określone zakazy w zagospodarowaniu terenów z uwagi na potrzebę ochrony środowiska, w tym potrzebę ochrony przyrody lub ochronę gruntów rolnych. Możliwość ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej pozwala tym samym zapewnić równowagę między takimi konstytucyjnymi wartościami, jak ochrona środowiska (art. 5 w zw. z art. 74 Konstytucji RP) oraz ochrona prawa własności, w tym prawa do zabudowy (art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP). Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23 oraz wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24 - CBOSA). Chodzi tu w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, że w wyniku ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...], dojdzie do obejścia prawa. Przykładowo, nie wykazano, że inwestor podjął działania zmierzające do uzyskania warunków zabudowy dla pozostałej, południowej części działki [...], w wyniku czego, zsumowana powierzchnia zabudowy obu inwestycji mogłaby rzeczywiście przekroczyć przywołany wyżej próg 0,5 ha. Równocześnie należy wskazać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a.), opartym na zasadzie domniemania działania stron w dobrej wierze (praesumptio boni viri), organy władzy publicznej, w tym sąd administracyjny, nie mogą czynić hipotetycznego, nie popartego konkretnymi dowodami, założenia, że inwestor działa z zamiarem obejścia prawa lub dopuści się takiego naruszenia w przyszłości (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA). 4.12. Końcowo należy wskazać, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. A zatem, ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu w każdej sytuacji, w której wymagane są wiadomości specjalne (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 391/23 oraz wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 160/24, CBOSA). Wynika to przede wszystkim ze specyfiki postępowania administracyjnego, gdzie w przypadku spraw wymagających wiedzy specjalnej rozstrzygnięcie danej sprawy powierzane jest organom wyspecjalizowanym, dysponującym aparatem urzędniczym legitymującym się odpowiednim wykształceniem technicznym. Zapewnienie eksperckiej wiedzy w postępowaniu administracyjnym może być zagwarantowane również w sposób pośredni, poprzez instytucję współdziałania z organami wyspecjalizowanymi w trybie art. 106 k.p.a. W odniesieniu do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydanie decyzji zostało co prawda powierzone organowi niewyspecjalizowanemu (zob. art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), ale równocześnie przewidziano pewne gwarancje do zachowania zgodności decyzji z wiedzą specjalistyczną z zakresu urbanistyki i architektury oraz innych dziedzin istotnych z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym w odniesieniu do wymagań z zakresu ochrony przyrody oraz ochrony zabytków. Po pierwsze, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma dowód z analizy urbanistycznej. Analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 579/24 - CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Po drugie, zapewnieniu zgodności planowanej inwestycji m.in. z regulacjami dotyczącymi ochrony przyrody oraz ochrony zabytków, służy instytucja uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi (art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i 8 u.p.z.p.). Wyżej już była mowa (zob. pkt 4.9), że skarżąca nie wykazała, aby doszło do kwalifikowanych uchybień po stronie organów uzgadniających projekt spornej decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując, w świetle art. 60 ust. 1 i 4 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wykluczone dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), jednak dopuszczenie takiego dowodu może nastąpić tylko w zupełnie wyjątkowych okolicznościach, w których kluczowe dla sprawy okoliczności nie mogą być wyjaśnione za pomocą dowodu z analizy urbanistycznej lub w ramach procedury uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi. Takie wyjątkowe okoliczności nie wystąpiły w realiach rozpatrywanej sprawy. 4.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.