II OSK 1484/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2021/18 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2021/18 oddalił skargę S. T. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczo-inwentarsko-magazynowego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, na działce nr ewid. [...] w miejscowości R. w gminie [...]. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną interpretację § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. Nr 91 poz. 2456; dalej rozporządzenie Wojewody) w zakresie pojęcia "obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej" i błędne ustalenie, że budynek mieszkalny i budynek gospodarczo-inwentarsko-magazynowy w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych na ww. działce nie stanowią obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej w odniesieniu do hodowli ras koni zagrożonych wyginięciem, co spowodowało, iż w niniejszej sprawie nie doszło do odstąpienia od zakazu zabudowy w ramach wyjątku, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) niezastosowanie art. 12 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, który nakłada na osobę utrzymującą zwierzęta gospodarskie obowiązek zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania, co powoduje, że skarżący zamierzając prowadzić hodowlę ras koni zagrożonych wyginięciem w systemie proekologicznym i zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki rolnej musi zapewniać zwierzętom schronienie oraz opiekę; c) niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, tj. § 2 ust. 1 pkt 1, § 5, § 8 ust. 2, § 9 ust. 1, oraz § 10 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, które nakładają na skarżącego obowiązek odpowiedniego utrzymania zwierząt gospodarskich i zapewnienia zwierzętom tym odpowiedniej opieki, co powoduje, iż skarżący zamierzając podjąć hodowlę ras koni zagrożonych wyginięciem, musi zapewnić zwierzętom schronienie oraz stele zwierzęta te doglądać; d) niezastosowanie § 2 ust. 2 pkt 1- 3 rozporządzenia Wojewody, pomimo że określone w przepisie tym wymogi spełnia planowana przez skarżącego ww. inwestycja, albowiem inwestycja ta jest przeznaczona na cele związane z hodowlą zagrożonych wyginięciem ras koni, ma charakter proekologiczny oraz spełnia wymogi racjonalnej gospodarki rolnej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. niezastosowania 2 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia Wojewody oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pominięto okoliczności, że inwestycja planowana przez skarżącego służy ochronie przyrody, ma charakter proekologiczny i zgodna jest z zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, zostanie utworzona na nieruchomości, którą skarżący nabył w celu wykonywania na niej działalności rolniczej, a ponadto skarżący nie posiada możliwości realizacji inwestycji na innym obszarze; b) art. 119 pkt 3 Ppsa poprzez jego zastosowanie i rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie uproszczonym, podczas gdy skarżący S. T., w punkcie V skargi, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie z udziałem stron postępowania, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącemu zajęcie stanowiska w sprawie bezpośrednio przed Sądem i przedstawienie argumentów na potwierdzenie zasadności zajmowanego stanowiska bezpośrednio przed Sądem, a także uniemożliwiło skarżącemu ewentualne zgłoszenie kolejnych wniosków dowodowych w sprawie; c) art. 10 Ppsa, art. 90 § 1 Ppsa poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, bez udziału stron postępowania, w szczególności skarżącego, który wniósł w skardze o rozpoznanie sprawy na rozprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącemu przedstawienie w pełnym zakresie zajmowanego stanowiska w sprawie bezpośrednio przed Sądem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i zaskarżonych postanowień organów I i II instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od mających kluczowe znaczenie dla sprawy zarzutów nr 1a i 1d dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Wojewody. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko tak organów jak i Sądu I instancji, że wynikający z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody wyjątek od zakazu zabudowy dotyczy wyłącznie takich obiektów jak urządzenia wodne oraz obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, a nie budynków mieszkalnych towarzyszących tym obiektom. Budowa nowego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej nie stanowi na gruncie powołanych przepisów rozporządzenia realizacji obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej, który na zasadzie wyjątku mógłby być wzniesiony w pasie wyłączonym z zabudowy. Obszar Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu został utworzony w celu ochrony ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W tym celu wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powyższy wyjątek należy jednak interpretować ściśle, ponieważ w innym razie zakaz zabudowy byłyby iluzoryczny. Z zapisów zawartych w § 2 ust. 2 pkt 1-3 nie wynika wyłączenie tego zakazu w celu budowy budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Reasumując, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 jak i nie można mu zarzucić niezastosowania § 2 ust. 2 pkt 1 - 3 tego rozporządzenia. 3.5. Natomiast wskazane w zarzucie nr 1b i nr 1c art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, nie miały w ogóle zastosowania w sprawie. Zamiar założenia określonej hodowli w sytuacji, kiedy w ogóle nie jest ona prowadzona, oznaczał brak jakichkolwiek podstaw, aby oceniać legalność zaskarżonego postanowienia przez pryzmat tych przepisów, które odnosiłyby się do hipotetycznych stanów faktycznych. 3.6. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym znajdowało oparcie w jednoznacznej treści art. 119 pkt 3 Ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tak sformułowanej treści cytowanego przepisu wynika, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd I instancji rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie naruszył więc art. 119 pkt 3, art. 10, art. 90 § 1 Ppsa. 3.7. W świetle powyższego nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi. Nie sposób się również dopatrzyć naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. W ocenie NSA, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Odmowa uzgodnienia została podyktowana zatem koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska i zasobów przyrodniczych. Sąd I instancji zasadnie zatem, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.