II OSK 1479/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]" w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/15 w sprawie ze skargi [...] w N. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2457/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] z siedzibą w N. (dalej skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: W dniu 10 października 2014 r., podczas kontroli granicznej autokaru marki VAN HOOL nr. rej. [...] należącego do przewoźnika [...]J.A. z siedzibą w N. (Ukraina), wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym, funkcjonariusz Straży Granicznej dokonujący kontroli stwierdził, że jedna z pasażerek podróżujących tym autokarem; małoletnia obywatelka Ukrainy Y. K. ur. [...] 2008 r., nie posiada ważnej wizy ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podróżowała ona pod opieką matki i była wpisana do jej paszportu o numerze [...], wydanego [...] sierpnia 2013 r. przez władze Ukrainy, ważnego do [...] sierpnia 2023 r. W związku z powyższym, Komendant Placówki Straży Granicznej w Medyce, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 65), decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił jej wjazdu na terytorium RP, a w stosunku do przewoźnika, na podstawie art. 462 ust 1-2 i 4-5 ww. ustawy, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...], nałożył na skarżącego karę administracyjną w wysokości 3.000 EUR tj. 12.467,10 PLN. W złożonym przez skarżącego odwołaniu zarzucono organowi naruszenie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego niezastosowanie pomimo, że skarżący dokonał należytej staranności w przedmiocie sprawdzenia, czy osoby przewożone przez niego posiadają dokumenty uprawniające do wjazdu na terytorium RP. Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 462 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w Medyce z dnia [...] marca 2015 r. Podkreślając, że z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że małoletnia obywatelka Ukrainy, Y. K. była pasażerką autokaru relacji Czerniowce (UA) - Bari (IT) należącym do skarżącego, a w trakcie odprawy granicznej stwierdzono, że w/w cudzoziemka jest wpisana do paszportu matki i nie posiada w tym paszporcie wizy, która uprawniałaby ją do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 10 października 2014 r., ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w powyższym terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że matka małoletniej cudzoziemki zeznała, iż chciała pojechać do Włoch i przyznała, że jej córka nie posiada dokumentów uprawniających ją do wjazdu i pobytu na terytorium państw Schengen. Oświadczyła, że ma ważną wizę i nie wiedziała, iż córka też takiej potrzebuje - gdyż jest wpisana do jej paszportu. Oświadczyła również, że podczas kupowania biletu (jednego na dwie osoby) sprawdzano jej paszport ale nikt nie pytał o wizę dla córki. Podczas wsiadania do autobusu kierowca zapytał ją o paszport ale nie pamięta czy do niego zaglądał. Z zeznań kierowcy autobusu wynika, że znał obowiązek podjęcia działań dla upewnienia się, że cudzoziemiec, który zamierza wjechać na terytorium Polski posiada ważny dokument podróży, ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na terytorium Polski i państw Schengen. Sprawdził paszport G. K. i zauważył, że ma ona wizę tylko dla siebie i że nie posiada wizy dla córki; zapewniła go jednak, że jej córka "nie potrzebuje wizy i że już wcześniej tak jeździła do Polski". Kierowca zeznał ponadto, że polski pogranicznik poinformował go, że jeżeli G. K. nie wjedzie, dostanie odmowę wjazdu, a on nie będzie miał żadnych problemów. Kierowca zeznał ponadto, że w trakcie kontroli granicznej na polskiej stronie zgłosił, że dziewczynka nie ma ważnej wizy, na co otrzymał informację od kontrolerki, że wjazd córki G. K. jest niemożliwy jednak G. K. przekonywała, że na swojej wizie wjadą obie "bez problemu". Funkcjonariusz Straży Granicznej pełniący służbę na posterunku nr 1 w dniu 10 października 2014 r. zeznał, że w odpowiedzi na pytanie w/w kierowcy autobusu dotyczącego obowiązku posiadania wizy przez małoletnią cudzoziemkę poinformował, że nie może ona wjechać na terytorium Polski bez ważnej wizy, i w związku z tym, zgodnie z obowiązującymi przepisami zostaną wyciągnięte konsekwencje. Dlatego też, zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, skoro na mocy art. 459 ustawy o cudzoziemcach na przewoźniku ciążyły określone obowiązki kontrolne względem cudzoziemców, to przewoźnik ten powinien powierzyć ich wykonywanie osobie, która dostatecznie zna zakres i treść tych obowiązków. Wskazał, że zachowanie przewoźnika musi charakteryzować się wysokim stopniem staranności, który jest jednak współmierny do zakresu kontroli. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej, nie można mówić o zwolnieniu przewoźnika z odpowiedzialności na podstawie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy. Organ przyjął, że skoro przewoźnikowi znane są regulacje prawne dotyczące wymierzania kar za dostarczenie do odprawy granicznej pasażera bez ważnych dokumentów, to sprawdzenie czy cudzoziemiec posiada stosowne dokumenty mieści się w wymaganiach należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Podał, że w przypadku dostarczenia do odprawy osoby, której brak dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy jest w sposób prosty do stwierdzenia przez osobę posiadającą wiedzę w tym zakresie (jak w niniejszej sprawie - przewoźnik w momencie zabierania cudzoziemki do autokaru wiedział, iż małoletnia nie posiada wymaganej wizy, co więcej skonfrontował swoje wątpliwości z kontrolerem granicznym uzyskując potwierdzenie, że nie może ona wjechać do Polski) przewoźnik ponosi odpowiedzialność zgodnie z obowiązującym prawem. Pismem z dnia 18 czerwca 2015 r. skarżący wniósł skargę do WSA i zarzucił organowi naruszenie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w realiach niniejszej sprawy skarżący dochował należytej staranności w zakresie sprawdzenia, czy przewożone przez niego osoby posiadają dokumenty niezbędne do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA uznał, że małoletnia obywatelka Ukrainy Y. K. w dniu zgłoszenia się do odprawy granicznej nie legitymowała się wymaganymi do przekroczenia granicy dokumentami. Była ona wraz z matką G. K. pasażerką autokaru należącego do przewoźnika [...] J.A. w N. Kurs odbywał się w międzynarodowym transporcie drogowym, autokarem relacji Czerniowice (UA) - Bari (IT). Komendant Placówki Straży Granicznej w Medyce odmówił małoletniej Y. K. wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (decyzja nr [...]). Okoliczności te nie budzą wątpliwości żadnej ze stron postępowania. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast okoliczność nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w wysokości 12.467,10 zł. W ocenie WSA, skoro w autokarze przewoźnika znalazła się osoba niespełniająca określonych w przepisach warunków wjazdu, to oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych w ustawie o cudzoziemcach. Za niezasadny sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie sposób uznać aby w sprawie zaistniała sytuacja, w której przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że małoletnia Y. K. nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego ją do przekroczenia granicy. Jak wynika bowiem z akt sprawy od samego początku istniały wątpliwości, co do braku posiadania wizy przez ww. małoletnią cudzoziemkę. Z akt wynika również, na co wskazywał sam skarżący, że w związku z powyższymi wątpliwościami kierowca autobusu, którym podróżowała ww. cudzoziemka, w trakcie kontroli granicznej zgłosił, że nie posiada ona ważnej wizy. Mimo więc poważnych wątpliwości oraz otrzymanej od oficera Straży Granicznej informacji dotyczącej obowiązku posiadania przez Y. K. wizy, przewoźnik zdecydował się na kontynuowanie podróży z jej udziałem. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że matka małoletniej zapewniała kierowcę, że córka nie potrzebuje wizy, gdyż jest wpisana do jej paszportu. Skarżący jest podmiotem świadczącym profesjonalne usługi w transporcie międzynarodowym i to na nim, a nie na pasażerach, ciąży wynikający z art. 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, obowiązek zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości zarzucając, w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego: a) art. 459 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu przez WSA w Warszawie wypełnienia przez skarżącą przesłanki podjęcia wszelkich niezbędnych środków mających na celu zapewnienie aby przewożeni przez nią cudzoziemcy posiadali niezbędne dokumenty uprawniające do wjazdu na terytorium RP, pobytu w niej oraz zezwolenia na wjazd do innego państwa; pomimo bowiem podjęcia wszelkich czynności określonych w powołanym przepisie WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę wypełnienia przez skarżącą dyspozycji tego przepisu, w konsekwencji uznając, że obciążanie skarżącej karą administracyjną jest zasadne; b) art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (polegające na niezastosowaniu tej normy), polegające na tym, że pomimo iż w realiach niniejszej sprawy skarżący dochował należytej staranności w zakresie sprawdzenia, czy przewożone przez niego osoby posiadają dokumenty niezbędne do wjazdu na terytorium RP, została nałożona na skarżacego kara pieniężna za naruszenie przepisów ustawy o cudzoziemcach. WSA w Warszawie nie uwzględnił w ogóle dochowania przez skarżącego przesłanki należytej staranności, o której stanowi art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, wskutek czego doszło do niezastosowania tego przepisu, a w konsekwencji do niezasdnego ukarania przewoźnika karą administracyjną na podstawie wskazanej ustawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku z 24 lutego 2016 r. i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarówno art. 462 ust. 3 pkt 2 jak i art. 459 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika - w świetle art. 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jest podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Warunek ważności dokumentów wynika z art. 23 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: 1) ważnego dokumentu podróży; 2) ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane; 3) zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Z powyższych obowiązków wynika zatem, że wymaganą, w rozumieniu art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jest wiza ważna, bowiem tylko ważna wiza uprawnia do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, że zakresem podmiotowym przepisów art. 459 oraz art. 462 ustawy o cudzoziemcach nie zostali objęci natomiast wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym, a tylko ci, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Dowodzi to, że odpowiedzialności administracyjnej podlegają jedynie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego typu usług. Istotnym jest przy tym fakt, że analizowane przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko zarówno organów jak i WSA, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od obowiązku nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej należy zauważyć, że treść wskazanych przepisów w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości nakłada na przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny, określony odpowiednimi przepisami prawa, dokument pod rygorem nałożenia kary administracyjnej w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia powyższych warunków. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od podróżnego przedstawienia dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie przekroczenia granicy. Warunek ważności dokumentów wynika jak wskazano powyżej z art. 23 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący, jest profesjonalnym przewoźnikiem, posiadającym zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Skoro przewoźnikowi znane są regulacje prawne dotyczące wymierzania kar za dostarczenie do odprawy granicznej pasażera bez ważnych dokumentów, sprawdzenie faktu samego posiadania takiego dokumentu mieści się w wymagania należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Dostarczenie do odprawy osoby, której brak dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy jest w sposób prosty do stwierdzenia przez osobę posiadającą wiedzę w tym zakresie, nie zwalnia przewoźnika z odpowiedzialności. Tym samym okoliczność, że kierowca autobusu, jak sam zeznał do protokołu z jego przesłuchania z dnia 10 października 2014 r. wiedział o tym iż małoletnia Y. K. nie posiada wizy, a pomimo tego zgłosił autokar do kontroli granicznej wraz z Y. K., nie świadczy o dochowaniu należytej staranności. Kierowca autobusu zeznał, iż przed wjazdem udał się do funkcjonariusza Straży Granicznej po polskiej stronie i został poinformowany, że osoba bez ważnej wizy otrzyma odmowę wjazdu na terytorium RP, a on "nie będzie miał żadnych kłopotów". Jednakże w aktach sprawy znajduje się protokół z przesłuchania funkcjonariusza straży granicznej M. W., który zeznał, że "córka tej Pani nie może wjechać na terytorium RP bez ważnej wizy, i że zgodnie z obowiązującymi przepisami zostaną wyciągnięte konsekwencje". Należy podkreślić, że skoro w autokarze przewoźnika znalazła się osoba posiadająca bilet na przejazd do Polski niespełniająca jednocześnie określonych w przepisach warunków wjazdu (co było możliwe do stwierdzenia w przypadku dochowania należytej staranności przy weryfikacji posiadanych przez nią dokumentów), to oznacza, że weryfikacja dokumentów cudzoziemca była nieprawidłowa, a tym samym przewoźnik (w tym przypadku zatrudniony przez niego kierowca) nie wywiązał się z obowiązków określonych we wskazanej ustawie. Weryfikacja uprawnień do wjazdu na terytorium RP przysługujących przewożonemu obywatelowi Ukrainy była stosunkowo prosta, a mimo to, jak słusznie uznały organy, nie dokonano jej należycie. Z tego względu istniała podstawa do nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, do czego obligowały organ administracji publicznej przepisy ustawy o cudzoziemcach. Weryfikacja powinna być prawidłowa i skuteczna, a sam fakt znajdowania się w autokarze przewoźnika pasażera, nieposiadającego ważnej wizy wjazdowej w dniu przekroczenia granicy RP - świadczy o braku skutecznej weryfikacji dokumentów pasażerów, za co odpowiedzialny jest przewoźnik. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, nie było możliwości zastosowania przesłanki negatywnej art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, umożliwiającej odstąpienie od nałożenia kary. Nałożona zatem na niego kara administracyjna musiała zostać uznana przez organy jak i Sąd za trafnie i prawidłowo wymierzoną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.