II OSK 1475/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/23 w sprawie ze skargi W. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2023 r., znak: DON.7100.26.2023.KPI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1075/23, oddalił skargę W. [...] w W. (W.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 6 marca 2023 r., znak: DON.7100.26.2023.KPI, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 stycznia 2023 r., nr 14/23, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z 23 sierpnia 2018 r., nr IIOT/467/2018, wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującej W. usunięcie, w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) wymurowaniu na wierzchu komina oddzielenia kanału obsługującego lokal [...] od pozostałych kanałów wentylacyjnych i instalacji będących w szachcie; 2) wydzieleniu korytarzy mieszkań od przedmiotowego szachtu wentylacji mechanicznej; zabudowa powinna być także ognioodporna; 3) usunięciu wszelkich ostrych krawędzi, wystających prętów i wystających cegieł w szachcie; 4) wykonaniu nadbudowy komina na dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] w [...] z zastosowaniem odpowiedniej wyrzutni dachowej przystosowanej do wysokich temperatur; wyrzutnię należy obliczyć i dobrać do ciśnienia w kominie, wydatku i temperatury wyrzucanego powietrza; przebudowa winna być wykonana poprzez zastosowanie technologii Alufol. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 "ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali", poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie obowiązki nałożone decyzją z 2018 r. dotyczą części wspólnych nieruchomości i w konsekwencji odpowiedzialnym za wykonanie decyzji jest skarżąca, podczas gdy obowiązki nałożone decyzją z 2018 r. wynikały wyłącznie z dostosowania lokalu do prowadzenia planowanej działalności gospodarczej w lokalu [...], a w związku z tym "obowiązek ten winien był obciążyć właścicieli lokalu [...]", gdyż zmiany/ulepszenia miały być wyłącznie ich korzyścią, a nie korzyścią całej wspólnoty mieszkańców; 2. "przepisów prawa procesowego", które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez: a) uznanie, iż zasadnym było skierowania decyzji PINB do skarżącej kasacyjnie jako adresata, tymczasem, zgodnie ze stanem faktyczny sprawy decyzja dotyczy praw i obowiązków właścicieli lokalu [...] w budynku przy [...] w [...], którzy posiadają status strony i to oni powinni byli zostać adresatami tej decyzji, b) uznanie, iż dla prawidłowego ustalenia adresata decyzji PINB irrelewantnym jest fakt, iż szacht i komin służą wyłącznie obsłudze lokalu [...] w budynku przy [...] w [...], podobnie jak okoliczność, iż przed rozpoczęciem działalności gastronomicznej w lokalu [...], nie istniał problem nieprawidłowości dotyczących szachtu wentylacji mechanicznej komina i kanału obsługującego lokal [...], a problemy te powstały dopiero z momentem rozpoczęcia działalności gospodarczej przez podmioty wynajmujące lokal [...], podczas gdy okoliczności te mają istotne znaczenie dla określenia strony, do której powinna była być skierowana decyzja PINB z 2018 r., tj. do właścicieli lokalu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Zostały one także wadliwie skonstruowane. Po pierwsze, przepisy k.p.a. wskazane w punkcie 2 opisanego wyżej środka zaskarżenia są przepisami prawa materialnego, a nie prawa procesowego, mimo że znajdują się w ustawie regulującej postępowanie administracyjne. Po drugie, autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił przy redakcji podstaw kasacyjnych specyfiki postępowania sądowego i administracyjnego. Nie zawierają one powiązania z art. 151 p.p.s.a. stanowiącym podstawę wyrokowania. Stosownie do art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Nadto, skarżąca kasacyjnie błędnie przywołuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach). Nie wskazuje bowiem aby zaskarżona decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Argumentacja odnosi się do decyzji PINB kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Ponadto zarzut z punktu 1 środka zaskarżenia nie zawiera powiązania z żadną z norm z art. 156 § 1 k.p.a., a przywołanie takie było zasadne, gdyż przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zarzut z punktu 2 środka zaskarżenia nie zawiera powiązania z przepisem prawa materialnego regulującym szczegółowo podstawę ustalenia/nałożenia obowiązku; przywołanie art. 28 k.p.a., który jest ogólną normą jest niewystarczające. Wskazana wadliwość zarzutów, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia, jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, gdyż jego treść pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonych przepisów. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć ponownie należy, że decyzja PINB z 23 sierpnia 2018 r. kontrolowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie tutejszego Sądu, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 638/24). Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali nie powiązał jego z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wykazał, że w stosunku do decyzji PINB zachodzą łącznie ww. trzy przesłanki. Argumentacja skargi kasacyjnej oscyluje natomiast wokół przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tą normą organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Powyższy przepis znajduje zatem zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy (zob. wyroki NSA: z 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2356/23; z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2105/22). W niniejszej sprawie poza sporem jest zasadność nałożenia, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., określonych decyzją PINB obowiązków. Spór dotyczy wyłącznie adresata tej decyzji. W doktrynie podnosi się, że adresatem obowiązków określonych w art. 61 Pr.bud. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot posiadający wynikający z ustawy, umowy lub decyzji administracyjnej tytuł prawny do władania nieruchomością, np. użytkownik wieczysty, użytkownik, podmiot sprawujący trwały zarząd, wspólnota mieszkaniowa sprawująca zarząd nad nieruchomością wspólną czy też spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd nad mieniem spółdzielni. Za zarządcę obiektu budowlanego może być również uznany syndyk masy upadłościowej lub likwidator. Przepis ten nakłada na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych obowiązki, jednak nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej konkretyzującej sposób wykonania tych obowiązków. Na jego podstawie organy nadzoru budowlanego mogą prowadzić postępowanie kontrolne niemające charakteru judykacyjnego, a dopiero w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 66-68 Pr.bud. mogą wszcząć postępowanie administracyjne zakończone nałożeniem na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego konkretnych obowiązków (zob. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 61). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa była konstatacja Sądu I instancji, że w związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zasadne było nałożenie na W. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tego budynku, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. Słusznie Sąd, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie podzielił argumentu, że "szacht i komin (będące przedmiotem decyzji z 2018 r.) służą wyłącznie obsłudze lokalu [...], a zatem błędnie przyjęto, że obowiązki nałożone decyzją z 2018 r. dotyczą części wspólnych nieruchomości i w konsekwencji odpowiedzialnym za wykonanie decyzji jest W.". Niewątpliwie roboty budowlane nakazane przez PINB dotyczą części wspólnej budynku mieszkalnego. NSA w wyroku z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1182/20, podniósł, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. NSA w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2547/17, podkreślił, że problem odpowiedzialności za stan techniczny nieruchomości budynkowych wielolokalowych (mających często różny status) związany jest z charakterem prawnym tych części budynku, w których nakazane roboty mają być wykonane. Jeśli będą to części wspólne, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, to adresatem nakazu będzie właściciel lub zarządca budynku, jeśli natomiast nakazane roboty naprawcze dotyczyć będą lokali (odrębnych własności), które służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, to zobowiązanym będzie właściciel lokalu. Sąd ten wskazał, że kominy i przewody wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnej budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego kanału przez właściciela lokalu nie przesądza o przynależności do konkretnego lokalu w znaczeniu prawnym. Podobnie wyraził się NSA w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1403/16, stwierdzając, że kominy i przewody instalacji wentylacyjnej należą do części wspólnej budynku i właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Tak więc sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o jego przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. WSA w Olsztynie w wyroku z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 426/17, podniósł, że w myśl art. 3 pkt 1 Pr.bud., obiekt budowlany to m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Natomiast kanały dymowe to kanały wykonane w ścianach budynku lub przybudowane do tych ścian, wraz z ich wyposażeniem, służące do odprowadzania dymu ponad dach, zaś kanały wentylacyjne to kanały wykonane w ścianach budynku lub przybudowane do tych ścian, wraz z ich wyposażeniem, służące do odprowadzania zanieczyszczonego powietrza z pomieszczeń. Chociaż kanały wentylacyjne i dymowe odprowadzają odpowiednio powietrze i dym z poszczególnych lokali w budynku, to stanowią instalację będącą częścią składową budynku, a nie element poszczególnych lokali. Tym samym niesprawność występująca w poszczególnych lokalach, dotyczy instalacji budynku stanowiących całość techniczno-użytkową. W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. Irrelewantna jest okoliczność, że szacht i komin służą obsłudze lokalu [...], podobnie jak okoliczność, że przed rozpoczęciem działalności gastronomicznej w lokalu [...] nie istniał problem nieprawidłowości dotyczących szachtu wentylacji mechanicznej komina i kanału obsługującego lokal [...]. Na marginesie, niezrozumiałe jest dlaczego strona skarżąca skorzystała z trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, a nie zwykłego trybu odwoławczego, w którym zakres kontroli, zwłaszcza pod względem ustaleń faktycznych, jest znacznie szerszy. Jeżeli także W. uważa, że obowiązki nałożone decyzją z 2018 r. wynikały wyłącznie z dostosowania lokalu [...] do prowadzonej działalności gospodarczej, to ewentualnie może próbować dochodzić zwrotu środków od właściciela/właścicieli lokalu na drodze postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.