II OSK 1470/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1734/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/25/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1734/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA w Rzeszowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: Kolegium, SKO) z 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.415/25/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 2 sierpnia 2022 r. Zakład [...] (dalej: inwestor, spółka) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową na działce nr ew. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Prezydent Miasta Rzeszowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 12 grudnia 2022 r. nr AR-P.6730.4.19.2022.GR - ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium m.in. stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono w kształcie okręgu o trzykrotności frontu działki (front działki wynosi 20 m) i obszar ten jest prawidłowy. Zdaniem Kolegium, funkcja planowanego budynku wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności, tym samym nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano, że parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów. Zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna zawiera dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. WSA w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 marca 2024 r. stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wojewódzki wskazał, że wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i odpowiada trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Podniesiono, że obszar ten obejmuje również teren działki nr ew. [...] i znajdującą się tam zabudowę usługową, przy czym okoliczność, że działka ta znajduje się po przeciwległej stronie ulicy w stosunku do terenu objętego wnioskiem nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p.). Wyjaśniono, że występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowo-handlowej oznacza, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlowo-biurową na działce nr ew. [...] stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Następnie wskazano, że na analizowanym obszarze jest bardzo zróżnicowana struktura zabudowy, dlatego średni wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia, który wynosi 0,21) nie daje właściwego obrazu dla potrzeb kształtowania nowej zabudowy. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zasadnie w decyzji wskaźnik ten wyznaczono w przedziale od 0,18 (wskaźnik obecnie występujący na działce nr ew. [...]) do 0,24, a więc z tolerancją +/- 0,03 w stosunku do wskaźnika średniego. Wyjaśniono, że w takim przedziale zabudowanych jest 10 działek spośród 18 objętych analizą, w tym - dla wartości minimalnej - działka objęta wnioskiem. Wskazano, że szerokość elewacji frontowej, jako średni parametr, w obszarze analizowanym wynosi ok. 10,9 m, zatem ustalenie takiej szerokości elewacji z tolerancją 20% odpowiada dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – zaznaczono, że od ulicy, przy której znajduje się front działki objętej wnioskiem, wysokość górnej krawędzi elewacji przebiega uskokami. W ocenie sądu pierwszej instancji w tym stanie faktycznym ustalenie omawianego parametru w przedziale od 3,0 m do 8,0 m ma oparcie w analizie. Podsumowując, zdaniem WSA w Rzeszowie zarzuty skargi dotyczące błędnie wyznaczonych parametrów inwestycji nie są zasadne. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przez pojęcie "wokół działki" należy rozumieć tylko takie wyznaczenie obszaru analizowanego, w wyniku którego działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się pośrodku tego obszaru, a jego granice muszą być określone w każdą stronę w równych odległościach od granic działki, co skutkowało wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego; b) § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy dla inwestycji uwzględniona została powierzchnia obiektów pomocniczych, co pozostaje sprzeczne z zasadami obliczania powierzchni budynku określonymi w Polskiej Normie - PN-ISO 9836; c) § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji bezzasadnie ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla inwestycji nie jako średni wynoszący 0,21, tylko dopuścił ww. wskaźnik od 0,18 do 0,24, tj. dopuścił ten wskaźnik do poziomu maksymalnego dla znajdujących się w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych (z wyłączeniem budynku położonego na działce nr ew. [...], który nie powinien się znaleźć w prawidłowo wyznaczonym obszarze), podczas gdy w żaden sposób organ pierwszej instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie i z jakich przyczyn dokonano przyjęcia innego (zawyżonego) wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, a jedynie wskazano, iż zasadne jest wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy zgodnie z analizą; d) § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji odstąpił od średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym tj. 10,9 m i umożliwił realizację inwestycji z 20% tolerancją, podczas gdy w żaden sposób organ pierwszej instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie i z jakich przyczyn nie ustalił średniej szerokości elewacji frontowej, a jedynie wskazał, iż jest to zasadne zgodnie z analizą; e) § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji, pomimo występujących na działkach sąsiednich uskoków w zakresie górnej krawędzi elewacji dopuścił możliwość realizacji inwestycji, której górna krawędź elewacji może wynosić od 3 m do 8 m, pomimo iż w takiej sytuacji organ pierwszej instancji był zobligowany do zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia; f) art. 61 ust. 7 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji ustalił powierzchnię terenu biologicznie czynnego na poziomie nie mniejszym niż 30%, pomimo iż w analizie nie znalazły się dane dotyczące takiej powierzchni na innych działkach znajdujących się na obszarze analizowanym, a tym samym, ustalenie takiego wskaźnika ma charakter całkowicie dowolny i nie poparty jakimikolwiek ustaleniami; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), w sytuacji gdy naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy albowiem sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów skarżącego, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne, które nie zostały wyeliminowane przez WSA w Rzeszowie, który uznał, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i zgodnie z prawem i w konsekwencji: wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i uznanie, iż istnieją przesłanki do określenia tego obszaru z uwzględnieniem działki nr ew. [...] znajdującej się po drugiej stronie ul. [...], podczas, gdy pomiędzy ww. działką, a działką na której planowana jest inwestycja przebiega droga powiatowa, a nadto teren po drugiej stronie ulicy jest zabudowany w sposób diametralnie odmienny niż najbliższe sąsiedztwo działki, co skutkowało ustaleniem niewłaściwych parametrów dla inwestycji; wadliwe ustalenie parametrów dla planowanej na działce inwestycji w oparciu o parametry odbiegające od średnich występujących w obszarze analizowanym i uznanie, iż parametry takie są uzasadnione, pomimo że okoliczności ustalenia parametrów odbiegających od średnich nie wynikają ani z analizy, ani z decyzji; wadliwe ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji i uznanie, że winny być one określone w oparciu o wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, z całkowitym pominięciem parametrów budynków jednorodzinnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie działki; wadliwe ustalenie parametru w zakresie powierzchni zabudowy i uznanie, iż przy ustalaniu tego parametru winna być uwzględniona powierzchnia obiektów pomocniczych; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oraz w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem tj. brak merytorycznego odniesienia się do zarzutu ustalenia dla planowanej inwestycji parametrów odbiegających od średnich występujących w obszarze analizowanym, pomimo że okoliczność przyjęcia innych parametrów niż średnie nie wynika ani z analizy, ani z decyzji oraz nie została przez organy I i II instancji w jakikolwiek sposób uzasadniona; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi w zakresie uwzględnienia przez Prezydenta przy obliczaniu parametru powierzchni zabudowy również powierzchni zabudowy występujących na niektórych działkach w obszarze analizowanym obiektów pomocniczych, co wpłynęło na zawyżenie średniej powierzchni zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. W pierwszej kolejności wymagają odniesienia zarzuty naruszenia przepisów procesowych dotyczące niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organy wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu podkreślić wypada, iż w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez NSA zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Wspomniana istota sporu dotyczy kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, objęcia nim kluczowej w sprawie działki nr ew. [...] (na której znajduje się budynek usługowo-handlowy), objęcia tą analizą wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, przyjęcia parametrów odbiegających od ustalonych średnich oraz uwzględnienie przy powierzchni zabudowy "obiektów pomocniczych". Zdaniem NSA w pełni zasadnie sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów procesowych polegających na niepełnym, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, który to stan był determinowany analizą urbanistyczną. Owa zaś analiza została sporządzona w pełnej zgodzie z przepisami materialnymi. Otóż jak wynika z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przywołany w tym zarzucie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) z dniem 3 stycznia 2022 r. i zastąpił w tym zakresie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, posługując się jedynie "terenem" w miejsce "działki". Nie zmienia to jednak istoty konstrukcji przepisu, który nadal wymaga, by analiza objęła wszystkie działki równomiernie wokół terenu inwestycji. Na gruncie zaś § 3 rozporządzenia w orzecznictwie NSA wypracowana została jednolita wykładnia pojęcia "wokół" i nie ma przeszkód, aby została ona zastosowana przy interpretacji analogicznej normy art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Mianowicie określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki (tutaj terenu inwestycji), a zatem organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (vide wyrok NSA z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1379/21, z 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 779/20, z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Tym samym wyznaczenie równomiernie wokół terenu inwestycyjnego obszaru analizowanego należy uznać za w pełni prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podkreślić trzeba także, że przepis posługuje się pojęciem "wokół terenu". Taka regulacja sugeruje formę koła dla tego obszaru. Niemniej jest to jedynie podstawowy wzorzec, który w konkretnych realiach podlegać może modyfikacji. Choćby w sytuacji, gdy objęcie większej lub znaczącej części działki spowoduje, że zostanie ona włączona do analizy, to kształt koła ulegnie zmianie poprzez wprowadzenie w miejsce krzywizny, linii prostej, bo taki kontur mają zazwyczaj działki ewidencyjne (vide wyrok NSA z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1333/20 i podobnie wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20). Tym samym skoro sporna działka nr. ew. [...] została w większości objęta granicami obszaru wyznaczonego wedle podstawowego wzorca (trzykrotność szerokości frontu), powinna zostać uwzględniona przy wyznaczaniu zarówno funkcji, jak i parametrów planowanej zabudowy. Nie zmienia tego okoliczność, że działka ta znajduje się po drugiej stronie ul. [...]. Dążenie skarżącego do ograniczenia porównawczej zabudowy jedynie do tej strony ul. [...], po której znajduje się teren inwestycji - nie jest usprawiedliwione w świetle normy art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Analiza wyważyła zatem prawidłowo granice tego obszaru, pomijając zabudowę wielorodzinną znajdującą się po drugiej stronie ul. [...] (w minimalnym stopniu objętą granicami obszaru analizy), uwzględniając natomiast zabudowę usługową na działce nr ew. [...]. Zasadnie także do analizy przyjęto wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko budynki zabudowy jednorodzinnej. Budynek o funkcji usługowej znajdujący się na działce nr [...] mógł stanowić materiał do ustalenia zarówno funkcji planowanej zabudowy, jak parametrów, zawiera się bowiem w granicach analizy (jej podstawowego wzorca) i nie ma żadnych przesyłek ku temu, aby go wyłączyć; choćby fakt, że znajduje się on po drugiej stronie ulicy [...]. W konsekwencji prawidłowo został uwzględniony przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Dalej – stan faktyczny oparty na analizie urbanistycznej uwzględniającej działkę nr [...] był prawidłowy. Analizę funkcji ostatecznie przeprowadza organ administracji i ma ona fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie analiza urbanistyczna stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) – tak wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Konsekwencją analizy urbanistycznej uwzględniającej zabudowę na działce nr [...] było ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,21. Jak stanowi § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. (ust. 2). Organ oscylując wobec zasady, jaką jest wskaźnik 0,21 – ustalił go w widełkach, zarówno poniżej, jak i nieco powyżej tj. maksymalnie do 0,24. Niemniej cały czas nie odbiega on znacząco od średniego, a możliwość jego pewnej weryfikacji wynika z normy § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie przy ustalaniu powierzchni zabudowy na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma przepisów, które nakazywałyby stosowanie zasad obliczania powierzchni budynku określonych w Polskiej Normie PN-ISO 9836. Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 3 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) wynika, że polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi. Art. 5 ust. 1 stanowi bowiem, że polska norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 3 ww. ustawy stosowanie polskich norm jest dobrowolne. Zgodnie z polską normą PN-ISO 9836 powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy tym do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in. powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy. Wobec powyższego kwestia metodyki przyjętej w analizie tj. czy powierzchnie obiektów pomocniczych zostały uwzględnione przy obliczeniach nie może zostać zidentyfikowana w kontekście naruszenia przepisu prawa. Polska Norma PN-ISO 9836 jest bowiem stosowana dobrowolnie i jej ewentualne naruszenie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa. Jako taka nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji odstąpił od średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym tj. 10,9 m i umożliwił realizację inwestycji z 20% tolerancją. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy wynosi 10,6 m. W wynikach analizy wartość tę potwierdzono, a z niewiadomych powodów w decyzji organu pierwszej instancji przyjęto 10,9 m. Jest to jednak na tyle nieznaczna różnica (30 cm), że nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Przy uwzględnieniu dopuszczonej przez rozporządzenie tolerancji do 20% prawodawca dopuścił pewnego rodzaju dowolność ustalenia tego parametru. W zaskarżonej decyzji przyjęto ów średni parametr (z omówionym wyżej odchyleniem), co oznacza, że organ zastosował § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (vide wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1660/17). Takimi działkami są zatem zabudowane działki nr [...] – 9 m, nr [...] – 8 m, nr [...] – 3 m (wysokość do kalenicy 7 m), nr [...] – 4,5 (wysokość do kalenicy – 8,5 m). Z analizy wynika, że średnia wysokość wynosi 7,5 m. Tymczasem w decyzji przyjęto wysokość od 3 m do 8 m. Analiza tych wartości prowadzi do konkluzji o niejednorodności w zakresie wysokości występujących przy ul. [...] budynków. Tym samym słusznie zauważa skarżący kasacyjnie celowość zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia, czyli wyznaczenie wysokości według średniej występujących budynków. Inwestor jednak oczekuje większej dowolności w wyznaczeniu tego parametru, co jest możliwe przy zachowaniu reguł wynikających z rozporządzenia. Taką regułą jest bowiem § 7 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W niniejszej sprawie analiza dopuściła zróżnicowanie tej wysokości motywując to stanem zainwestowania na działkach znajdujących się przy ul. [...] i należy uznać ten argument jako zarówno uwzględniający potrzeby inwestora, jak również utrzymujący zachowanie ładu przestrzennego, gdyż budynki o niższej wysokości znajdują się jednak przy działce inwestycyjnej (nr działki [...] i nr [...]). Tym samym przyjęta wartość tego parametru zdaje się godzić zarówno plany inwestycyjne, jak również wpisuje się w istniejący stan zagospodarowania, a kluczowe - pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia. Jako bezprzedmiotowy należało ocenić zarzut naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie, iż organ pierwszej instancji ustalił powierzchnię terenu biologiczne czynnego na poziomie nie mniejszym niż 30%. Przepis ten bowiem został dodany na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) i wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana w dniu 21 sierpnia 2023 r. i z tego względu w/w przepis nie mógł mieć zastosowania, implicite - nie mógł zostać naruszony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odzwierciedla przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji w pełni umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Jedynie fakt pominięcia w rozważaniach sądu wojewódzkiego kwestii obiektów pomocniczych można zakwalifikować jako uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jak wywiedziono wyżej, pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej należało ocenić jako nieusprawiedliwione i wobec tego skarga ta została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.