II OSK 1467/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2126/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2018 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2018 r. znak: DLI.4.6622.3.2018.KM.2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju i Technologii złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Miastu Stołecznemu Warszawa przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 lutego 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie zamkniętym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu przestrzennego - Pomnika Ofiar Tragedii Smoleńskiej 2010 roku, zlokalizowanego na działce ew. nr [...], obr. [...], Dzielnica Śródmieście m.st. Warszawy, województwo mazowieckie. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., oraz art. 10 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 81 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 7 k.p.a., przez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra, przejawiające się w błędnym założeniu, iż Miasto Stołeczne Warszawa wykazało interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W zarzutach skargi kasacyjnej zakwestionowano zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą Minister Inwestycji i Rozwoju wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze decyzją z 11 kwietnia 2018 r. przyjmując, że Miasto Stołeczne Warszawa nie ma statusu strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu przestrzennego – Pomnika Ofiar Tragedii Smoleńskiej 2010 r., na działce ewidencyjnej nr [...] w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 k.p.a., wywiódł prawidłowo, że Miasto Stołeczne Warszawa – jako właściciel i zarządca nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną – dysponowało legitymacją procesową do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2 lutego 2018 r., którą określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przedmiotowego obiektu. Bezsporne przy rozpoznawaniu sprawy było to, że poza stronami wymienionymi w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (inwestor oraz właściciel nieruchomości przeznaczonej na lokalizację inwestycji) w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą brać udział inne podmioty, o ile przysługuje im status strony na podstawie art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie zakwestionowano ogólnych uwag Sądu dotyczących ukształtowanych w orzecznictwie kryteriów ustalania kręgu stron w sprawach lokalizacyjnych. Mianowicie, że interes prawny mogą mieć właściciele nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu inwestycji, jednak uzależnione jest to od położenia, rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zarówno w kontrolowanej decyzji, jak też w zaskarżonym wyroku przyjęto zgodnie, że osoba trzecia ma interes prawny w sprawie lokalizacyjnej, gdy może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób jej korzystania, zagospodarowania), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności na jej nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 31/07, 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10). Rzecz w tym, że Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję za wadliwe uznał wnioskowanie organów obu instancji, iż granice obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wyznacza jej oddziaływanie faktyczne w postaci zacienienia, zatem obszar oddziaływania nie wkracza na teren nieruchomości należących do Miasta Stołecznego Warszawy, a obejmuje wyłącznie działki 45/9, 30/16. Sąd Wojewódzki, odwołując się do ukształtowanego orzecznictwa (por. wyroki NSA z 19 lutego 2008 r. II OSK 31/07, 11 maja 2011 r. II OSK 804/10, 23 stycznia 2008 r. II OSK 1915/06) zaznaczył trafnie, że w niniejszej sprawie należało uwzględnić przewidywany wpływ planowanej inwestycji na sytuację faktyczną Miasta Stołecznego Warszawy, zwłaszcza uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości jakie mogą wyniknąć po wybudowaniu przedmiotowego obiektu. Konkretnie Sąd Wojewódzki wskazał, że otoczenie obiektu będzie w przyszłości miejscem wielu uroczystości upamiętniających katastrofę lotniczą pod Smoleńskiem, co wiązać się będzie z ograniczeniem w korzystaniu przez Miasto z prawa własności nieruchomości drogowych (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], leżące w pasie drogowym ul. W., ul. F. i ul. K.), w szczególnością koniecznością odpowiedniej organizacji ruchu drogowego i zapewnienia środków bezpieczeństwa. W takim stanie sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono, iż Sąd Wojewódzki nieprawidłowo określił faktyczne oddziaływanie inwestycji w sytuacji, gdy sama bryła pomnika nie powoduje oddziaływań ograniczających korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że funkcja przedmiotowego pomnika nie ogranicza się do tego, że upamiętnia tragedię smoleńską, ale stanowi miejsce, w którym organizowane są i będą różnego rodzaju spotkania i uroczystości. Ta zaś okoliczność wpływa na sposób korzystania z sąsiednich nieruchomości, konkretnie dróg, których zarządcą jest Miasto. W wyroku z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1801/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że na problem ustalania stron postępowania w sprawach decyzji o warunkach zabudowy należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W związku z tym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 536; wyrok NSA z 6 października 2012 r. II OSK 1117/17). Uwzględniając powyższe uwagi należało uznać, że nieprawidłowo skarżący organ zakwalifikował w decyzji interes Miasta jako faktyczny, skoro lokalizacja przedmiotowego obiektu dotyczy praw i obowiązków właściciela i zarządcy sąsiednich nieruchomości drogowych. Warto przywołać wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. II OSK 514/17, w którym wskazano, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że przesłanką uzyskania statusu strony na podstawie art. 28 k.p.a. nie jest to, aby interes prawny danej osoby był naruszony. Dlatego nietrafnie podniesiono, że "przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie w sposób, który naruszałby interes prawny właściciela działek sąsiednich". W piśmiennictwie wskazuje się, że przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 k.p.a. uzależnione jest wyłącznie od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck 2021 str. 274 i powołane tam judykaty). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2008 r. stwierdził, że: "Nie można mieć wątpliwości, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję". Z przytoczonych wypowiedzi przedstawicieli doktryny oraz judykatury wynika, że w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przy orzekaniu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla innych inwestycji, ustalenie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej uzależnione jest od wykazania wpływu zamierzenia inwestycyjnego na sferę jego uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z danej nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie prawidłowo Sąd Wojewódzki przesądził o przysługującym Miastu Stołecznemu Warszawie statusie strony na mocy art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 20 i 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które odnoszą się do ochrony prawa własności, a także obowiązków zarządcy drogi w zakresie m.in. utrzymania i ochrony dróg. Ze względu na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2023 r. II OSK 2403/21, który zapadł w sprawie udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowego obiektu, należy zaakcentować istotne różnice w regulacjach prawnych mających zastosowanie na poszczególnych etapach inwestycyjnych. Mianowicie w sprawie lokalizacyjnej krąg stron, wyznaczony na podstawie art. 28 k.p.a., nie jest identyczny jak w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na mocy przepisu szczególnego art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawężono kategorię stron przez odwołanie się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, wyznaczanego na podstawie przepisów odrębnych. Tym samym analiza faktyczna i prawna przedstawiona przez Sądy obu instancji w sprawie pozwolenia na budowę nie mogła automatycznie znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a., art. 53 ust. 1 u.p.e.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a także art. 10 § 1, art. 78, art. 79, art. 81 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 7 k.p.a. Niewątpliwie Sąd Wojewódzki, stwierdzając wadliwość zaskarżonej decyzji zasadnie orzekł o jej uchyleniu, co skutkuje obowiązkiem merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez Miasto Stołeczne Warszawa. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 1