II OSK 1463/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 365/18 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 365/18 odrzucił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak stanowi art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia wykluczały zatem możliwość złożenia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego przez inny podmiot, niż inwestor, tj. podmiot, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie inwestorem jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Skoro zatem skarżąca, która nie jest inwestorem w przedmiotowej sprawie, nie mogła w postępowaniu uzgodnieniowym wnieść skutecznie zażalenia, z uwagi na treść art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. należało uznać, że nie przysługuje jej również prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie wydane w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu I instancji jeżeli wolą prawodawcy było wprowadzenie kontroli instancyjnej postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie dla inwestora, wyłącza to kontrolę tych orzeczeń przez sądy administracyjne z inicjatywy innych podmiotów. Postępowanie sądowoadministracyjne, oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot legitymowany do tego w zakresie określonym przepisami prawa. Reasumując, ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego, wyłącznie inwestorowi. Na gruncie ww. przepisów, brak tej legitymacji w przypadku podmiotów innych niż inwestor, jest bezsporny i uzasadnia odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W zażaleniu w oparciu o art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a mianowicie: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez bezzasadne odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do merytorycznego rozpatrzenia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie, jak i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa M. zgodnie z wnioskami skargi, 2. naruszenie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. przez bezzasadne uznanie, że skarżąca nie spełniła obowiązków wyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy skarżąca wniosła w ustawowym terminie zażalenie i uzyskała merytoryczną decyzję organu II instancji, 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji w uzasadnieniu wyroku do istotnych zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie; zarzut ten obejmuje: -nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 pkt. 6) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej wchodzą w zakres podmiotów, o których mowa w art. 6 pkt. 6) ugn; -nieustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez niepełne i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a mianowicie: 1. naruszenie art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP przez niezastosowanie przez Sąd I instancji bezpośrednio art. 2 Konstytucji RP i nieodmówienie zastosowania sprzecznego z nim art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2. naruszenie art. 6 pkt. 6) ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej wchodzą w zakres podmiotów, o których mowa w art. 6 pkt. 6) ugn; 3. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalnościoraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony: 4. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) przez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie Skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne sprawy upoważniały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do odrzucenia skargi skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na brak legitymacji do złożenia skargi. Właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające co do istoty sprawy (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wskazane postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym przysługuje tylko temu, którego interesu prawnego postanowienie dotyczy. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 poz. 1073) uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten wprowadza ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie do inwestora. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa M. z [...] października 2017 r. uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takie ograniczenie interesu prawnego podlegającego ochronie wyłącznie do inwestora powoduje, że inne podmioty, w tym właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości objętej ustaleniem lokalizacji celu publicznego w procedurze współdziałania, nie ma interesu prawnego. Wadliwe zastosowanie przepisu art. 53 ust. 5 powołanej ustawy przez organ wydający zaskarżone postanowienie nie przesądza o przyznaniu interesu prawnego skarżącej. Przyjęta w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacja podmiotowa interesu prawnego wyłącznie do inwestora powoduje, że dla ustalenia interesu prawnego innych podmiotów nie zachodziła konieczność rozpoznania w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Przy takiej regulacji prawnej z której wynika wprost brak interesu prawnego wnoszącego skargę zastosowanie ma art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnie zatem Sąd zastosował art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do innych przyczyn niedopuszczalności skargi należy niedopuszczalność podmiotowa, która występuje, gdy podmiot wnoszący skargę nie spełnia przesłanki wyliczonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a brak tej przesłanki jest oczywisty w świetle obowiązującego przepisu prawa materialnego, w tym przypadku art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zamyka to możliwości obrony skarżącej, ale już przez zaskarżenie decyzji od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji postanowienia. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. W tej sprawie Sąd nie uwzględnił wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie, gdyż przedmiotowa sprawa tego nie wymaga.