II OSK 1461/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 799/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r. nr WI-I.7840.3.9.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2023 r., II SA/Gd 799/22 oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 22 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.9.2022.AR, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 6 grudnia 2021 r., nr RAAII.6740.2.13.2019.DO/BB-4/23, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., art. 25 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M.K. z 17 lipca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia ww. inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą wewnętrzną oraz przyłączy wod.-kan., kanalizacji deszczowej oraz ciepłowniczego wraz z przebudową sieci ciepłowniczej na działkach nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w G. M.K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) § 12 pkt 4 lit. b oraz § 12 pkt 5 lit. b uchwały Nr XXXI/630/13 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w G., rejonu ulic P., J. i projektowanej N. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r. poz. 2725), dalej: m.p.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuzasadnionego zastosowania definicji pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy" do pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy na poziomie parteru"; 2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czego konsekwencją było: (i) błędne rozważenie materiału dowodowego, polegające na przyznaniu racji stronie co do uzasadnionego zaprojektowania 6. kondygnacji z antresolą i jednocześnie nieuwzględnienie tej kondygnacji w orzekaniu o zgodności zaprojektowanej części budynku z definicją pojęcia "wykusz", przyjętą przez stronę i innymi nieprawnymi definicjami tego pojęcia, a także przez zbagatelizowanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznej sprawie, co doprowadziło błędnego podtrzymania decyzji administracyjnych wydanych w sprawie; (ii) błędne rozważenie skutków niezastosowania przez organy art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że nie może on we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować z uwagi na dostrzeganą rozbieżność pomiędzy formułowaną wadliwością w działaniu kontrolnym sądu, której wyrazem jest argumentacja zamieszczona w skardze kasacyjnej, a podstawą skargi kasacyjnej odnoszącą się do wymienionych w niej przepisów, którym sąd miał uchybić. Uznanie pewnych zagadnień prawnych przez stronę za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje tym samym niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji. Powyższa uwaga odnosi się bezpośrednio do powołanego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ przypisanie Sądowi I instancji błędu w wykładni postanowień m.p.z.p. przy ocenie projektu budowlanego nie tylko abstrahuje od regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., normującej obowiązek sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami planu, ale przede wszystkim pomija wymóg objęcia zarzutem kasacyjnym wszystkich przepisów m.p.z.p. nadających znaczenie pojęciom, których nieprawidłowe rozumienie zarzucił skarżący Sądowi I instancji. Przepisy § 12 pkt 4 lit. b i § 12 pkt 5 lit. b m.p.z.p., wskazane w podstawie skargi kasacyjnej, nie służą zdefiniowaniu pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy na poziomie parteru. Ich celem jest wyłącznie ogólne określenie elementów konstrukcji budynku i zagospodarowania, które mogą zostać wykorzystane przez inwestora przy realizacji budynku bez naruszenia odpowiednio obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji tymczasem wynika, że podstawą postawienia skarżącemu, jako inwestorowi, zarzutu posłużenia się nieprawidłowymi rozwiązaniami w zakresie narożnika budynku w tej jego części, która jest zlokalizowana przy zbiegu ul. [...] i [...], było uznanie, że § 13 ust. 5 lit. c m.p.z.p. (karta terenu o numerze [...]) nie stanowi przepisu regulującego w sposób autonomiczny kwestię kształtowania narożników zabudowy, gdy inwestor decyduje się na nadwieszenie narożnika ponad poziomem parteru. Podważenie tego wniosku wymagało dla swojej skuteczności objęcia ww. przepisu podstawą kasacyjną. Wyjaśnienia strony czynione w skardze kasacyjnej odnośnie do zasad kształtujących wielkość nadwieszeń narożnika budynku, niezależnie od oceny ich rzeczowości, nie mogły zastąpić tego wymogu. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowość aktu objętego skargą wiąże z oceną jego legalności. Nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji wynik kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oparł na stwierdzeniu, że powyższy akt pozostaje zgodny z przepisami stanowiącymi podstawę prawną jego wydania. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, ocena ta łączyła się z prawidłowym rozważeniem zgromadzonego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), a także właściwie poddała kontroli wpływ uchybień procesowych, jakich dopuściły się organy w toku rozpatrzenia wniosku inwestora z 17 lipca 2019 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla spornego przedsięwzięcia (art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.), na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, by błąd Sądu I instancji mógł być w kontrolowanej sprawie odnoszony do wadliwej oceny przyjętych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaleń, która miałaby być powodowana mylną "analizą wykusza zaprojektowanego przez stronę skarżącą", gdy zaprojektowane nadwieszenie elewacji ponad poziomem parteru w oczywisty sposób nie mogło być kwalifikowane jako wykusz, a w konsekwencji nie mieściło się w zakresie wyłączenia dotyczącego wyznaczonej na rysunku linii zabudowy. Okoliczność, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął cofnięte położenie elewacji VI kondygnacji budynku (V piętra), niezlicowanej z płaszczyzną elewacji kondygnacji znajdujących się poniżej niej (z wyjątkiem parteru), pozostaje bez istotnego znaczenia dla wniosków, które należało sformułować odnośnie do znaczenia wskazanego pojęcia wykuszu. Pozostając fragmentem wystającym z elewacji budynku, niezależnie od jego użytkowych funkcji wynikających z poszerzenia przylegającego pomieszczenia oraz zapewnienia większego dopływu światła w razie umieszczenia w nim dodatkowych okien, a także rozszerzenia z okien widoku wzdłuż budynku, wykusz powinien być postrzegany jako element architektoniczny urozmaicający bryłę obiektu a nie dominująca konstrukcja całej kondygnacji (por. A. Starakiewicz, J. Szyszka, P. Miąsik, Ściany budynków i przegrody przezroczyste [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków. Podstawy projektowania, red. L. Lichołaj, Warszawa 2008, s. 562), jak ocenić trzeba rozwiązanie przyjęte w rozpatrywanym w niniejszej sprawie projekcie budowlanym. Trafnie stwierdza się, że w ścianie budynku występować mogą różne elementy dodatkowe wpływające na ich konstrukcję, estetykę i właściwości użytkowe. Jeżeli wysunięcie obejmuje całą szerokość elewacji budynku, to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przestaje ono być występem z lica ściany, stając się faktycznie nowym jej licem. W rezultacie takie rozwiązanie traci swoje cechy konstytutywne (definicyjne). Proponowane w projekcie budowlanym nadwieszenie kondygnacji nad parterem stanowiło nie tyle realizację wykuszu, ile uskokowe ukształtowanie bryły budynku, co prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym wyroku jako niedopuszczalne. W rozpatrywanym przypadku kwestią nie bez znaczenia przy ocenie prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd I instancji była konieczność nadania spornemu pojęciu znaczenia, które odpowiada wnioskom interpretacyjnym, uwzględniającym jego charakter jako elementu struktury normy prawnej. Wymienienie wykuszy obok balkonów w § 12 ust. 4 lit. b i ust. 5 lit. b m.p.z.p. jako wyjątków od ogólnej zasady nieprzekraczania przez budynek i jego części konstrukcyjne linii zabudowy przyznało inwestorowi możliwość wysunięcia elewacji budynku poza linię ustawienia frontowej ściany budynku (obowiązkowa linia zabudowy) albo poza obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynku (nieprzekraczalna linia zabudowy ), które to uprawnienie, zgodnie z zasadą "exceptiones non sunt extendendae" (wyjątków nie należy rozszerzać), powinno być interpretowane na płaszczyźnie przedmiotowej możliwie ściśle. W przeciwnym bowiem przypadku reguła nadrzędna kształtowana przebiegiem linii zabudowy zapewniającym harmonijny front zabudowy, co jest kluczowe dla estetyki i czytelności przestrzeni publicznej, mogłaby zostać zdominowana przez wyjątki od niej. Powyższe prowadzi do wniosku, że akcentowane przez skarżącego założenie nawiązujące do potrzeby kierowania się przez Sąd I instancji zasadą przyjaznej interpretacji (in dubio pro libertate), co miałoby uzasadniać pozostawienie projektantom prawa do rozstrzygnięcia "jaka część powierzchni ściany ponad parterem (od 0% do 100%) może być wystawiona przed lico elewacji" (s. 4 skargi kasacyjnej), musi być odrzucone. Powoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 14 maja 2018 r., II OSK 3037/17), wbrew twierdzeniu skarżącego, nie potwierdza stanowiska formułowanego w skardze kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu nie analizował pojęcia wykuszu, w szczególności nie wypowiadał się, czy wykusz, jak uznaje skarżący, może zostać zaprojektowany jako nadwieszenie nad parterem na całej szerokości elewacji. Przytoczony w skardze kasacyjnej w formie cytatu fragment orzeczenia odnoszący się do powyższego zagadnienia nie stanowi wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale jest elementem motywów wyrażonych przez Sąd I instancji (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie). Kwestią wtórną jest to, że zaznaczona materia nie mogła podlegać we wskazanej sprawie merytorycznej kontroli (instancyjnej), jako że mieściła się, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w granicach związania oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24 marca 2016 r., II SA/Sz 426/15 uchylającym poprzednio podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, co determinowało konieczność powtórzenia postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Pozostawiając na boku w tym miejscu zasadę niezawisłości sędziowskiej, której zasadniczym przejawem jest brak formalnego związania sędziego argumentacją wyrażoną w orzeczeniach innych sądów, która może mieć co najwyżej charakter przekonujący (perswazyjny), uwarunkowania tejże sprawy w żaden sposób nie pozwalały tym samym oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku łączyć z "bagatelizowaniem" wymienionego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że potwierdzona w toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. stanowiła przeszkodę do jego zatwierdzenia i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Z tego względu skarga skarżącego została oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Tego wniosku nie mogło podważyć dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że sposób prowadzenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z 22 lipca 2022 r. uchybiał art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu nie miało istotnego wpływu na zastosowanie w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w kontekście rozwiązań projektowych dotyczących "wykuszu" oraz formy nadanej narożnikowi budynku, gdyż treść tychże rozwiązań należało kwalifikować jako nieprawidłowości projektu budowlanego w rozumieniu art. 35 ust. 3 p.b., których nieusunięcie przed wydaniem decyzji odmownej było powodowane nie tyle brakiem wiedzy inwestora o ich zaistnieniu, ile przyjętą przez inwestora (skarżącego) oceną stanowiska organu jako w całości bezzasadnego, albowiem wynikającego z błędnej interpretacji postanowień m.p.z.p. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.