II OSK 146/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 890/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2022 r. nr ZOA-XIV.7721.26.2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 890/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. ul. [...] /[...] w L., reprezentowanej przez zarządcę sądowego J.Ł., na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 30 września 2022 r. znak: ZOA-XIV.7721.26.2020. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB po rozpatrzeniu zażalenia W. ul. [...] /[...] w L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (zwanego dalej: PINB) z dnia 28 lipca 2022 r. znak: PNB.IO.1.5160.15.2021, nakładające na Wspólnotę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 września 2022 r. ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości co do użytych materiałów budowlanych oraz jakości wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym - kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w L. - uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i ustalił nowy termin - do dnia 30 grudnia 2022 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej W. ul. [...] /[...] w L. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez nieuchylenie postanowienia WINB z dnia 30 września 2022 r., w sytuacji, gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia: a) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie postanowienia PINB w części podczas gdy WINB powinien był uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie, gdyż nie ma podstaw do nakazania dostarczenia ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości, co do użytych, w samowolnie wykonanych i bez nadzoru osób uprawnionych, materiałów budowlanych oraz jakości wykonanych robót, określonych w sentencji ww. postanowienia w pkt. 1-12 wraz z oceną stanu technicznego oraz niezbędnymi zaleceniami naprawczymi dla budynku mieszkalnego - kamienicy znajdującej się przy ul [...] w L.; b) art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB jedynie w części, podczas gdy PINB bezpodstawne zastosował powołaną regulację i wydał postanowienia o treści: nakazania dostarczenia ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości, co do użytych, w samowolnie wykonanych i bez nadzoru osób uprawnionych, materiałów budowlanych oraz" jakości wykonanych", określonych w sentencji ww. postanowienia w pkt. 1-12 robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego oraz niezbędnymi zaleceniami naprawczymi dla budynku mieszkalnego. c) art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a, przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że: - w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność opracowania stosownej ekspertyzy technicznej ujawniającej roboty budowlane jakie zostały wykonane w budynku przy ul. [...] w L. i ich jakości i zgodności z prawem, wyjaśniającej wątpliwości co do użytych materiałów budowlanych wraz z oceną stanu technicznego i zaleceniami naprawczymi dla budynku położonego przy ul. [...] w L.; - doszło do samowolnego dokonania szeregu robót budowlanych w budynku, w szczególności polegających na rozbiórce elementów konstrukcyjnych (ścian konstrukcyjnych poprzecznych na różnych kondygnacjach, stropów drewnianych), rozbiórce spoczników i biegów schodowych i wykonaniu nowych elementów konstrukcyjnych (wykonano stropy żelbetowe, podbicie ścian konstrukcyjnych, nowe słupy i podciągi żelbetowe). podczas gdy: , - ani razu nie stwierdzono fizycznie samowolnego dokonania szeregu robót budowlanych w budynku, a ostatnia inwentaryzacja obiektu była robiona w latach 70 tych XX wieku i nikt od tamtej pory nie wykonywał żadnych inwentaryzacji mimo prawnego obowiązku. Teraz wszelkie zmiany próbuje się przypisać obecnemu zarządcy; - ostatnie prace prowadzone w przedmiotowej kamienicy miały miejsce w 2018 roku na podstawie decyzji LWKZ IN.5142.1.9.2018. Ww. prace zostały wykonane tylko w części ze względu na spękania ścian wywołanych przez budowę sąsiedniego budynku ([...]), natomiast reszta prac została wstrzymana do momentu wydania ekspertyzy, która została zlecona w ww. zakresie. c) art. 83 ust. 2 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że: - dokonano szeregu robót budowlanych w budynku, w szczególności polegających na rozbiórce elementów konstrukcyjnych (ścian konstrukcyjnych poprzecznych na różnych kondygnacjach, stropów drewnianych), rozbiórce spoczników i biegów schodowych i wykonaniu nowych elementów konstrukcyjnych (wykonano stropy żelbetowe, podbicie ścian konstrukcyjnych, nowe słupy i podciągi żelbetowe); - w przedmiotowym obiekcie budowlanym zrealizowano szereg robót budowlanych, które nie zostały poparte stosowną dokumentacją projektową, dokumentami świadczącymi o prawidłowej realizacji przeprowadzonych robót i ich zgodności z prawem. d) art. 8 § 1 k.p,a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez wyznaczenie stronie terminu na przygotowanie ekspertyzy, którego nie można było w żaden sposób dotrzymać; e) wydanie zaskarżonego postawienia w oparciu o istotny błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż przyjęto, że część robót została wykonana nielegalnie. f) błędne ustalenie, że PINB nakazał wykonanie robót budowlanych i w konsekwencji ustalenie nowego terminu wykonania robót budowlanych - do dnia 30 grudnia 2022 r. g) błędne ustalenie, że w sytuacji stanu zagrożenia epidemią, względnie w stanie epidemii (pandemii) możliwe było wykonanie żądanej wielobranżowej ekspertyzy technicznej do dnia 30 grudnia 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wydane postanowienia jest błędne, a przygotowanie wielobranżowej ekspertyzy technicznej we wskazanym przez organy nadzoru budowlanego terminie było niewykonalne. Czas potrzebny na sporządzenie ekspertyzy to ok. 6 - 8 miesięcy, zaś średni czas oczekiwania na kompetentną ekipę remontową to około 1,5 roku. Zarzuty dotyczące nielegalnie wykonanych robót budowlanych nie mają uzasadnienia, gdyż ani razu nie stwierdzono tego fizycznie, a ostatnia inwentaryzacja obiektu była robiona w latach 70 tych XX wieku i nikt od tamtej pory nie wykonywał żadnych inwentaryzacji mimo prawnego obowiązku. Ostatnie prace prowadzone w przedmiotowej kamienicy miały miejsce w 2018 roku na podstawie decyzji WKZ. Ww. prace zostały wykonane tylko w części ze względu na spękania ścian wywołanych przez budowę sąsiedniego budynku, natomiast reszta prac została wstrzymana do momentu wydania ekspertyzy. Degradacja kamienicy zaczęła się w związku z rozpoczęciem budowy na nieruchomości obok ([...], [...]), co wiązało się z rozbiórką starych murów i sklepień, wbijaniem pali kafarem na głębokość ok 12 m,, wykopywaniem fundamentów na głębokość ok 9,2 m, zmianą warunków hydrogeologicznych poprzez powstawanie nowych zapór podziemnych, nielegalny ruch blisko 400 ciężarówek o masie 40 t wzdłuż kamienicy. Wskazano, że część stropów drewnianych została usunięta na polecenie konserwatora z uwagi na ich stan techniczny. Za zgodą konserwatora usunięto drewnianą klatkę schodową ze względów bezpieczeństwa. W kwestii zabezpieczeń fundamentów oficyny północnej to jest tam jeden wspólny fundament ciągnący się od ul. [...] poprzez oficynę aż do ulicy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny w zakresie podstaw do wydania postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wątpliwości co do użytych materiałów budowlanych oraz jakości wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym znajdującym się przy ul. [...] w L. Stanowiący podstawę nałożenia obowiązku art. 81c ust. 2 p.b. przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (wyroki NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2562/20 oraz z 26 września 2023 r., II OSK 3190/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 81c ust. 2 p.b. powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (wyrok NSA z 11 maja 2022 r. II OSK 1774/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że ustalenia wynikające z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniach 10 czerwca 2020 r. oraz 3 i 4 sierpnia 2020 r., dawały podstawy do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej kamienicy oraz jakości i legalności wykonanych w niej robót budowlanych. Ustalenia te przede wszystkim jednoznacznie wskazują na realizację w tym obiekcie robót wyszczególnionych w sentencji postanowienia z dnia 28 lipca 2022 r., które w części niewątpliwie stanowiły ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku. Ponadto dokumentacja pozyskana w toku postępowania z Urzędu Miasta Lublin, dotycząca dokonanych zgłoszeń oraz wydanych pozwoleń na budowę dla przedmiotowej kamienicy, uzasadnia wątpliwości jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zakres robót budowlanych ujawnionych podczas ww. czynności kontrolnych oraz stopień ich skomplikowania, wymaga dla dokonania rzetelnej oceny ich prawidłowości - posiadania wiedzy specjalistycznej. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że szeroki zakres prac wykonanych przy przedmiotowej kamienicy oraz stopień ich skomplikowania może przekraczać możliwości organów nadzoru budowlanego do samodzielnego ustalenia stanu technicznego budynku. Taką ocenę potwierdza stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wspólnota potwierdza bowiem zły stan techniczny budynku wynikający ze spękaniami ścian wywołanych przez budowę sąsiedniego budynku, rozbiórką starych murów i sklepień, zmianą warunków hydrogeologicznych poprzez powstawanie nowych zapór podziemnych. Uzasadnia to powzięte przez organy nadzoru budowlanego wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wykonanych w nim robót budowlanych. Okoliczności te dawały podstawy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogła także doprowadzić argumentacja Wspólnoty mająca wykazać na brak możliwości wykonania postanowienia w terminie wskazanym przez WINB. Omawiany termin może być zmieniony (przedłużony, przesunięty) na uzasadniony wniosek strony, jeżeli zachodzą ku temu okoliczności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.