II OSK 1458/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 45/23 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2022 r. znak DON.7100.171.2022.ANM w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 17 marca 2023 r., VII SA/Wa 45/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 8 listopada 2022 r. znak DON.7100.171.2022.ANM w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (PINB) decyzją z 6 marca 2002 r. nakazał ówczesnym właścicielom, R.K. i W.K. rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] w G. obejmując rozstrzygnięciem: "1. Samowolnie wybudowany obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 5,60 m x 5,10 m minus 3,20 m x 1,20 - obiekt zasadniczy oraz taras wraz z zadaszeniem o wymiarach 3,20 m x 3,70 m; 2. Jednokomorowy zbiornik na nieczystości wykonany z kręgów betonowych". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) z 30 września 2002 r. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 45/23 kolejno wskazano, że pismem z 23 marca 2022 r., doprecyzowanym w dniu 10 maja 2022 r., K.K., dzierżawca w/w działki rekreacyjnej i właścicielka domku znajdującego się na gruncie wniosła o uchylenie, na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), w/w decyzji PWINB z 30 września 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 6 marca 2002 r. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że na działce nr [...] (poprzednio nr [...]), oprócz przedmiotowego obiektu letniskowego, znajdują się co najmniej dwa inne obiekty letniskowe, wobec których w odrębnych postępowaniach organy nadzoru budowlanego uznały brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Na powyższą okoliczność wniosła o przeprowadzenie dowodów z odpowiednich decyzji PWINB, którymi uchylono decyzje rozbiórkowe wydane w stosunku do sąsiednich obiektów. Skarżąca stwierdziła, że podstawą wydania powyższych decyzji było ustalenie, że obiekty letniskowe zlokalizowane na działce nr [...] uzyskały uzgodnienie Naczelnika Miasta i Gminy Kościerzyna umieszczone na arkuszu planu zagospodarowania terenu, które to uzgodnienie, jak stwierdził orzekający w tychże sprawach NSA, należało uznać za pozwolenie na użytkowanie, co wyłączało możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem wnioskodawczyni, z punktu widzenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony nie jest sytuacją prawnie dopuszczalną, aby wobec obiektów budowlanych zlokalizowanych na jednej nieruchomości, w stosunku do których zostały wydane te same dokumenty, w części wydano decyzje nakazujące rozbiórkę a w części stwierdzające brak podstaw do orzeczenia rozbiórki. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że decyzją z 30 sierpnia 2022 r. znak: WOP.771.3.15.2022.MK, PWINB odmówił uchylenia decyzji własnej z 30 września 2002 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z powyższą decyzją organu wojewódzkiego nie zgodziła się K.K., w odwołaniu podniosła, że wedle jej wiedzy zmieniło się przeznaczenie działki, na której znajduje się sporny obiekt budowlany w taki sposób, że obecnie możliwe jest usytuowanie na niej obiektów letniskowych. 2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 45/23 przywołano, że GINB powołaną na wstępie decyzją z 8 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz. U. 2022, poz. 2000; K.p.a.), utrzymał w mocy w/w decyzję PWINB z 30 sierpnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji przywołał argumentację organu odwoławczego. GINB podkreślił, że decyzja PWINB z 6 marca 2002 r. posiada przymiot ostateczności. Jako decyzja nakładająca obowiązki jest też decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Obecnie, jak zaznaczył organ odwoławczy, podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości jest K.K., jako aktualna właścicielka tego obiektu. GINB zaznaczył jednak, że regulacja zawarta w art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych, a taki właśnie charakter ma decyzja PWINB z 30 września 2002 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb z 1974). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest zaś stanowisko, że wydana na podstawie przepisu art. 37 uPb z 1974 decyzja nakazująca rozbiórkę ma charakter decyzji związanej. Decyzja w tym przedmiocie nie jest zależna od woli organu lub inwestora, czy właściciela obiektu budowlanego. W przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 r. traktuje się jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. GINB odrzucił tym samym wyrażane również w części orzeczeń sądów administracyjnych odmienne stanowisko. Podsumowując, GINB stwierdził, że z uwagi na to, iż ostateczna decyzja organu wojewódzkiego z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki jest decyzją związaną, nie ma do niej zastosowania nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego określony w art. 155 K.p.a. 3.1. K.K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na w/w decyzję GINB, której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie może on stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3.2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jak wynika z decyzji z 6 marca 2002 r., nakaz rozbiórki zlokalizowanych na działce nr [...] w G. obiektów stanowiących własność R.K. i W.K. wynikał z ustalenia, że obiekty te wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz, że pozostają one niezgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ta znajdowała się bowiem poza zakresem obszaru oznaczonego symbolem C35ZL, który umożliwiał adaptację usytuowanych tam obiektów letniskowych. Zdaniem sądu a quo decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. Inna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, co stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 K.p.a. Przyjmując koncepcję skargi doszłoby zatem do sytuacji, w której zastosowanie art. 155 K.p.a. stanowiłoby gratyfikację za łamanie prawa. W ocenie zaś tegoż sądu, w takich przypadkach przed słusznym interesem strony, na którą obowiązek nałożono pierwszeństwo uzyskuje aspekt praworządności i interes społeczny. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.K., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając tenże wyrok w całości. 4.2. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 155 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259, Ppsa) i w zw. z art. 155, art. 8 i art. 7a K.p.a. (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.) poprzez oddalenie skargi i uznanie, że art. 155 K.p.a. nie może znaleźć zastosowania do decyzji administracyjnej dotyczącej nakazu rozbiórki; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 155 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 i uznanie, że nie jest możliwe uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jako decyzji o charakterze związanym. 4.3. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4.4. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie można wykluczyć sytuacji, w której nawet po wykonaniu nakazu rozbiórki skarżąca będzie mogła wybudować tożsamy obiekt budowlany (skarżąca wskazuje na zgodność obecnej zabudowy z aktualnym planem miejscowym). Powyższe czyniłoby konieczność wykonania nakazu rozbiórki działaniem w istocie mało racjonalnym, sprzecznym właśnie w interesem strony. Ta zaś okoliczność przemawia za odstąpieniem w niniejszej sprawie od faktycznie istniejącego (ale nie wyłącznego) poglądu wypracowanego w orzecznictwie, jakoby nie było możliwe zastosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji o charakterze uznaniowym. 4.5. Na rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 5.2. Istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności zastosowania art. 155 K.p.a. wobec decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Skarżąca kasacyjnie swoje stanowisko sprowadza do przywoływania stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21. Wywodzi w szczególności skarżąca kasacyjnie, że na obszarze, na którym zlokalizowano obiekt objęty decyzją nakazową o rozbiórce, zmianie uległ plan miejscowy, który aktualnie dopuszcza lokalizację tożsamych obiektów, co objęte decyzją nakazową. 5.3. Art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z 28 października 2025 r., II OSK 3202/24 (LEX nr 3935685), przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Jak stwierdzono w wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, i które to stanowisko zostało utrwalone w późniejszym orzecznictwie), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji. 5.4. Sąd w tym składzie podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyrokach z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10 (LEX nr 784233) oraz z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12 (LEX nr 1376778). W uzasadnieniu tych judykatów trafnie wskazywano, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Wskazuje się dalej, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Inna wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 K.p.a. Tezy przywołane z obu tych judykatów podziela doktryna (por. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, A. Krawczyk, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 841). 5.5. Organ, który wydał decyzję ostateczną uprawniającą może dokonać jej weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. jeżeli m. in. "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". Jest to zatem negatywna przesłanka wykluczająca możliwość skorzystania przez właściwy organ z przysługującej mu przewidzianej w powyższym przepisie kompetencji. Przesłanka ta ma pierwszorzędne znaczenie, dopiero bowiem po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania pozytywnych przesłanek tj. czy strona wyraziła zgodę na weryfikację decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza orzecznictwa, jak i poglądów doktrynalnych prowadzi do wniosku, że negatywna przesłanka weryfikacji decyzji ostatecznej uprawniającej rozumiana jest dość szeroko i nie sprowadza się li tylko do jej literalnego sposobu rozumienia. W praktyce zwrot "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się" użyty przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a. utożsamiany jest z różnymi sytuacjami faktyczno-prawnymi, w których z istoty sprawy administracyjnej wynikać będzie niedopuszczalność posłużenia się powyższym trybem weryfikacji ostatecznej decyzji uprawniającej. Pewna grupa sytuacji odnosi się do tych przypadków, w których strona oczekiwałaby zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej, o charakterze związanym. Zakaz wydania decyzji w roztrząsanym trybie decyzji uznaniowej traktowany jest niekiedy jako pewna zasada prawna utożsamiana z zaistnieniem stanu, w którym "sprzeciwiają się temu przepisy szczególne". Nierzadko dotychczasowe decyzje mają charakter nie tylko związany, ale przy tym restrykcyjny. Taki charakter mają chociażby decyzje wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Sąd w tym składzie wyraża pogląd, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2715/20, LEX nr 3636937). 5.6. Wszystkie te powyżej przywołane oceny prowadzą do wniosku, że główny zarzut skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Nie mogły odnieść także w tej sytuacji skutku zarzuty naruszenia przez organy przepisów art. 8 i 7a K.p.a. Rozwinięcie tych zarzutów ograniczyło się do ich lakonicznego przywołania w końcówce uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skoro zasadniczy zarzut naruszenia przepisów art. 155 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 r. nie był usprawiedliwiony, to i nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. 6. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.