II OSK 1451/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2529/21 w sprawie ze skarg B.Ć. i P.Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. nr KOC/4493/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P.Ć. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2529/21 w wyniku rozpoznania skarg B.Ć. i P.Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO) z dnia 5 października 2021 r. nr KOC/4493/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 26 listopada 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: Zarząd), po rozpatrzeniu wniosku M.M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z 6 kwietnia 2020 r., SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, twierdząc, że organ nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, kierując decyzję do dzieci zmarłej strony, w sytuacji gdy nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej E.Ć., współwłaścicielce działki ew. nr [...] graniczącej z terenem planowanej inwestycji, tj. drugą częścią budynku bliźniaczego, który ma być rozbudowany. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P.Ć. i B.Ć. Decyzją z 27 kwietnia 2021 r. SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że postępowanie spadkowe po E.Ć. nie zostało zakończone, a testament nie jest wystarczającą podstawą do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej osobie. Wyrokiem z 2 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skoro interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom nieruchomości inwestycyjnej oraz właścicielom nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych tych właścicieli. W ocenie Sądu, ustalenie spadkobierców po zmarłej E.Ć., w konsekwencji uznanie ich za strony postępowania przez Zarząd, było możliwe, w oparciu o testament notarialny zmarłej. Nie jest zaś konieczne w celu wykazania kręgu spadkobierców (w takiej sprawie jak niniejsza - nie powodującej żadnych "zmian" na nieruchomości, w tym sąsiedniej) dysponowanie przez organ administracji publicznej postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku, czy aktem poświadczenia dziedziczenia, w sytuacji gdy ujawniony testament wskazuje na spadkobierców, a jednocześnie brak jest wiarygodnych informacji o sporze o dziedziczenie. Decyzją z 5 października 2021 r. nr KOC/4493/Ar/21 SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) dalej: u.p.z.p. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,ze zm.) dalej: p.p.s.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołań utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe oznacza, że SKO zmuszone było podporządkować się wskazaniom zawartym w wyroku Sądu z dnia 8 kwietnia 2019 r., pomimo tego, że w ocenie organu II instancji skutkiem takiego działania będzie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., obligującym organy administracji do zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, co z kolei w przyszłości może stanowić podstawę do wznowienia niniejszego postępowania. SKO przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazało, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia, oraz przytoczonych przepisów nie daje podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Skargę na ww. decyzję wniósł B.Ć. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu merytorycznym przedmiotowej sprawy przez organ II instancji; 2) art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy 3) art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego; 4) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 5) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz ograniczeniu uzasadnienia decyzji jedynie do przytoczenia przepisów prawa; 6) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie więżącej oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 2 lipca 2021 r.; 7) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu; 8) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W odpowiedziach na skargę SKO oraz uczestnik postępowania M.M. wnieśli o jej oddalenie. Skargę na decyzję SKO wniósł także P.Ć. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 30 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osób niebędących stroną w sprawie; 2) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe uwzględnienie wiążącej oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 2 lipca 2021 r.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości, w przypadku gdy była ona wadliwa; 4) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedziach na skargę SKO oraz uczestnik postępowania M.M. wnieśli o jej oddalenie. Postanowieniami z dnia 2 marca 2022 r. Sąd połączył sprawy ze skarg B.Ć. i P. Ć. (sygn. akt VII SA/Wa 2530/21) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasadny jest zarzut skargi B.Ć. naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. poprzez niewystarczające rozpoznanie merytoryczne przedmiotowej sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy skupił się na kwestii dotyczącej prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania, zaś rozpoznanie merytoryczne sprawy organ ograniczył jedynie do powołania treści przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ogólne stwierdzenia poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez SKO, jak zauważył Sąd wojewódzki nie dają podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane w wyniku przeprowadzenia przez ten organ postępowania merytorycznego w taki sposób, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. SKO nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów B. Ć. podnoszonych przez niego w toku postępowania przed organem I instancji, a dotyczących naruszenia ładu przestrzennego na terenie istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...], poprzez ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku inwestora w stronę ogrodu. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów w zakresie ustaleń okoliczności faktycznych sprawy dotyczących zwłaszcza zgodności planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego z ładem przestrzennym na terenie objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii przez organ nie rozważonych. Zasadne okazały się również zarzuty skarżących naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Organ nie poinformował skarżących o uchyleniu poprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zaistniałej konieczności ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie decyzji SKO z dnia 05 października 20121 r. nr KOC/4493/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w wyniku błędnego przyjęcia, że naruszony został przepis art. 15 k.p.a., wymagający dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, podczas gdy organ II instancji rozpoznał sprawę w pełnym zakresie, również merytorycznie oraz błędnego przyjęcia naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż odwołujący się brali czynny udział w postępowaniu. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.Ć. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 października 2022 r. SKO wniosło na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B.Ć. i P.Ć. na decyzję SKO, ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a rzeczona decyzja nie narusza prawa, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Bezzasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania nie dokonując merytorycznego rozpoznania sprawy, a ograniczając się jedynie do nieuprawnionej polemiki ze stanowiskiem zawartym w prawomocnym orzeczeniu tego sądu. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 540/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy SKO nie rozpoznało ponownie sprawy zgodnie z opisanym wyżej standardem dwuinstancyjności. W szczególności, z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, aby organ dokonał ponownej oceny zebranego materiału dowodowego. Ponadto, SKO nie odniosło się do wszystkich zagadnień materialnoprawnych, istotnych z punktu widzenia sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i nie wyraziło swojego stanowiska, co do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez strony. Z kolei przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić też trzeba, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazać również trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę, w oparciu o przepisy p.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1503/14 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1064/14)). Uzupełnianie braków uzasadnienia decyzji w pismach składanych w postępowaniu przed Sądem administracyjnym nie jest możliwe, ponieważ to nie pisma stron lecz zaskarżona decyzja podlega kontroli sądowej. Także zasada czynnego udziału stron jest niezwykle istotna, ponieważ stanowi spełnienie postulatu zapewnienia w postępowaniu administracyjnym wewnętrznej jawności działania organów administracji, wobec podmiotów biorących udział w postępowaniu. Udział strony we wszystkich istotnych stadiach postępowania umożliwia jej przedstawienie swoich oczekiwań w stosunku do organu administracji. Podstawowe znaczenie tej zasady wiąże się z postępowaniem wyjaśniającym, w którym strona ma prawo zgłaszania wszelkich środków dowodowych (art. 78 k.p.a.) oraz udziału w przeprowadzaniu dowodów. To również uprawnienie do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Umożliwienie stronie skorzystania z tego prawa jest warunkiem uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 k.p.a.). Czynny udział stron, którego obowiązek zapewnienia przez organ wynika z art. 10 § 1 k.p.a. jest w piśmiennictwie łączony z elementami zasady kontradyktoryjności postępowania administracyjnego. Odnosząc wyżej przedstawione uwagi do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dostrzegł, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie spełnia nawet minimum przedstawionych wyżej standardów, co uniemożliwia jej kontrolę pod względem zgodności z prawem i tym samym czyni zasadnym jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.