II OSK 1450/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 50/25 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2024 r. nr SKO.73.294.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 50/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie") oddalił skargę D. C. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 13 listopada 2024 r. nr SKO.73.294.2024. Decyzją tą, utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Szczytno (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 7 maja 2024 r. nr 172/24, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], w obrębie R., gmina S.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie za prawidłowe działanie organu II instancji ze względu na związanie jego decyzji postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ"), w sytuacji gdy postanowienie RDOŚ było dotknięte licznymi błędami w ustaleniach faktycznych, a przez to jako wadliwe nie mogło być podstawą do wydania prawidłowej decyzji; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. skutkujące uznaniem, że organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy podczas gdy: a) ustalenia RDOŚ wskazujące na występowanie na działce sosen i dokonanie ich wycinki na przestrzeni lat 2017-2019 nie są poparte żadnymi dowodami i stanowią jedynie przypuszczenia tego organu, b) RDOŚ oparł swoje twierdzenia odnośnie występujących na działce drzew (najprawdopodobniej sosny) i krzewów na ortofotomapach opublikowanych na www.geoportal.gov.pl, które są nieścisłe, nie są na bieżąco aktualizowane, a nadto nie zawierają informacji odnośnie gatunku występującej roślinności, c) RDOŚ oparł swoje twierdzenia odnośnie występowania drzew i krzewów na przedmiotowej działce na wskazaniach zawartych w rozstrzygnięciu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu DOA-wol.612.147.2016.ASZ z 24 czerwca 2016 r., jednakże z treść tego rozstrzygnięcia nie wynika jakie to były gatunki drzew i krzewów, jaka była ich ilość i usytuowanie na działce, co tym samym nie powinno przesądzać o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; 3) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy z powołaniem się na istniejący zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, pomimo pozostawania wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie rodzaju roślinności znajdującej się na działce [...] i braku wykazania, że na działce znajdowały się sosny w sytuacji gdy z treści art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478; dalej: "u.o.p.") wynika, że zakaz nie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu należącego do IGO stwarzającego zagrożenie dla Unii lub do IGO stwarzającego zagrożenie dla Polski, znajdującego się w obrębie zadrzewienia a skarżąca wskazywała, że na działce znajdowała się taka roślinność; 4) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo zaniechania przez organ wskazania stronie jakie przesłanki miałaby spełnić, w szczególności wskazania ewentualnego miejsca posadowienia budynków, które nie kolidowałoby z roślinnością; 5) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez RDOŚ oraz organy I i II instancji art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na odstąpieniu od zasady pogłębiania zaufania i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez wydanie przez RDOŚ postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy a następnie związanie tym postanowieniem decyzji organów I i II instancji w sytuacji, gdy RDOŚ wydał pozytywną decyzję z 23 października 2012 r. ustalającą warunki zabudowy na działce [...], obręb R., gmina S. (przed podziałem działka [...] stanowiła część działki [...]) w sprawie znak RR.6730.97.2012 gdzie również na ortofotomapie dostępnej na portalu www.geoportal.gov.pl widoczna była tożsama roślinność; II. naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz.Woj.Warm-Mazur. z 2016 r. poz. 4171; dalej: "Uchwała") polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do likwidacji zadrzewień śródpolnych, gdy z twierdzeń strony wynika, że na działce znajdowała się roślinność należąca do gatunków obcych, w stosunku do której nie ma zastosowania zakaz likwidacji, a nadto w stosunku do takiej roślinności nie ma zastosowania określenie "zadrzewienia śródpolne". Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy zagadnienia, czy w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie gatunków roślinności, które występowały na spornej działce. Skarżąca twierdzi w szczególności, że usunięte przez nią z terenu inwestycji zadrzewienia składały się z inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii (art. 24 ust. 3a u.o.p.). 3.5. W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (25 stycznia 2024 r.) i wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji wz miał zastosowanie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w brzmieniu nadanym art. 6 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890 z późn. zm.), zgodnie z którym zdanie drugie: "W przypadku odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zażalenie przysługuje wyłącznie, jeżeli odmowa uzgodnienia dotyczy rezerwatu przyrody lub nastąpiła z uwagi na możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000." Konsekwencją wynikającą z tego uregulowania jest to, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było wiążące dla organu pierwszej instancji i mogło być kwestionowane w ramach odwołania od decyzji (art. 142 k.p.a.), a następnie w ramach skargi na decyzję (art. 135 p.p.s.a.). Innymi słowy, w sprawie nie można było się odwołać tylko do związania organu głównego odmownym postanowieniem RDOŚ, które mogło być zaskarżone w odrębnym postępowaniu (jak przyjmuje się w odniesieniu do typowych postanowień uzgodnieniowych - por. np. wyroki NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1306/20; z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 454/23,CBOSA). 3.6. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Celem dokonania oceny, w ramach procedury uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 997; dalej: "u.p.z.p."), czy na terenie inwestycji znajdują się m. in. zadrzewienia śródpolne, organ może korzystać z różnych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). , W szczególności, nie ma przeszkód prawnych, aby jako dowód w sprawie dopuścić dane uzyskane zarówno z portali mapowych prowadzonych przez organy administracji rządowej (np. geoportal.gov.pl) oraz poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, jak również dane pochodzące z zasobów mapowych udostępnianych przez podmioty prawa prywatnego (np. serwis GoogleMaps; por. np. wyrok NSA 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 oraz wyrok NSA z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1161/24 - CBOSA). W przypadku ustalenia, że doszło do usunięcia zadrzewień z działki inwestora, tego rodzaju materiał dowodowy może zresztą stanowić podstawowy środek dowodowy co do stanu sprzed wycinki (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21, CBOSA). Zgodne z prawem jest również wykorzystanie materiału dowodowego pozyskanego przez organ w trakcie zakończonych postępowań administracyjnych, dotyczących tego samego terenu. W realiach niniejszej sprawy RDOŚ dokonał analizy najnowszych ortofotomap, z których wynika, że na działce nie występują zadrzewienia, zaś archiwalne mapy umieszczone na stronie geoportal.gov.pl potwierdzają w latach wcześniejszych obecność zadzrzewień na ww. działce. RDOŚ uznał, że z powyższego wynika, że do wycinki drzew doszło w latach 2017-2019. Ponadto już na etapie postępowania w sprawie znak WONP-OOP.612.130.20.2016 GDOŚ wskazywał na występowanie drzew i krzewów na przedmiotowej działce oraz sygnalizował problem zakazu dotyczącego likwidacji zadrzewień. Podobna sygnalizacja miała też miejsce w kolejnym postanowieniu GDOŚ z 24 czerwca 2016 r. dotyczącym kolejnego wniosku skarżącej. Analiza stanu faktycznego i ocena materiału dowodowego dokonana przez RDOŚ pozwala na stwierdzenie, że na przedmiotowej działce występowały zadrzewienia śródpolne. W tym aspekcie należy stwierdzić, że ewentualne pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić swoistej legalizacji bezprawnych działań polegających na usunięciu, podlegających ochronie, zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1894/16, CBOSA). Należy tu się odwołać do, powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawa polegającej na założeniu, że strona nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur) (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2877/21, CBOSA). 3.7. Odnosząc się do kluczowej dla sprawy kwestii, czy na działce inwestycyjnej rosły inwazyjne gatunki obce (IGO), to należy wskazać, że wnioski wyprowadzone przez organ są zgodne z zasadami logicznego rozumowania, wskazaniami wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Przyjąć należy domniemanie faktyczne, że rosły tam gatunki rodzime, w tym sosny, stanowiące typowe samosiejki w sąsiedztwie kompleksów leśnych. Ciężar obalenia tego domniemania faktycznego spoczywa na stronie. Skarżąca nie przedstawiła dowodów na to, że na przedmiotowej działce występują inwazyjne gatunki obce, mogących skutecznie podważyć wspomniane domniemanie. Samo twierdzenie strony było tu niewystarczające. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że strona nie może z jednej strony utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać organom dokonywania ustaleń stanu faktycznego, a następnie kwestionować te ustalenia jako niepełne. Skoro skarżąca samowolnie, tj. niezgodnie z zakazami obowiązującymi na terenie objętym obszarową formą ochrony przyrody, usunęła zadrzewienia śródpolne z działki inwestycyjnej, to nie może teraz czerpać korzyści procesowych z faktycznej niemożności przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin. (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 558/15, OSP 2018, z. 11, poz. 117; ). Konkluzja ta pozostaje w ścisłym związku z powszechnie przyjętą zasadą prawa venire contra factum proprium nemini licet (nie wolno występować przeciwko temu, co wynika z własnych czynów) – por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2335/21 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 212/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 51). 3.8. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. To, że zdaniem skarżącej w innych sprawach administracyjnych organy wyraziły odmienne stanowisko prawne w podobnym stanie faktycznym, nie determinuje ani rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej, ani treści orzeczenia sądu. Każda sprawa administracyjna podlega zindywidualizowanej ocenie, dokonywanej w oparciu o konkretne ustalenia faktyczne oraz stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. 3.9. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została zawiadomiona przez Kolegium o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jej pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy (k. 79 - 86 akt administracyjnych). Skarżąca miała przy tym wiedzę, jaka była podstawa faktyczna i prawna wydania decyzji odmownej przez Wójta i miała pełną możliwość przedstawienia ewentualnych dowodów na występowanie na terenie inwestycji inwazyjnych gatunków obcych. 3.10. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Przede wszystkim, przepis ten nie mógł mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Otóż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem tego postępowania nie było zatem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale przyznanie jej uprawnienia (w kontekście dalszych etapów procesu inwestycyjnego – zob. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1487/23; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21 oraz wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24 - CBOSA). 3.11. W sytuacji nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie mogły okazać się zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Skarżąca nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych, z których wynikało, że na spornej działce występowały zadrzewienia objęte zakazem likwidacji. 3.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.