II OSK 1450/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 378/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbudowy budynku I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. zasądza od [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 378/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] listopada 2020 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbudowy budynku, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] października 2020 r. oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "organ wojewódzki" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także: "organ powiatowy" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], o odmowie wznowienia, na wniosek [...] i [...] z dnia [...] września 2020 r., postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] o werandę przynależną do lokalu nr 1. Postępowanie, o wznowienie którego wystąpili wnioskodawcy, zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie rozbudowy budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy stwierdził, że odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 148 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na uchybienie przez wnioskodawców miesięcznemu terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Termin ten liczony jest bowiem od dnia powzięcia informacji mogącej potwierdzić wystąpienie przesłanki wznowieniowej. Z kolei organ odwoławczy (organ wojewódzki) w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że analiza czynności podejmowanych przez wnioskodawców oraz rozstrzygnięć wydawanych wcześniej przez organ I instancji, a także przez organ odwoławczy, uzasadnia stanowisko organu I instancji przyjęte w rozpatrywanej sprawie. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. organ powiatowy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył bowiem postępowanie w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...] o werandę przynależną do lokalu nr 1. Zdaniem organu I instancji sugerowana rozbudowa budynku nie miała miejsca, co spowodowało, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od ww. rozstrzygnięcia strony nie wniosły odwołania. Natomiast, po kilku miesiącach, tj. 10 września 2020 r. wniosły do organu powiatowego o wznowienie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy zasadnie stwierdził, że wskazana przez wnioskujących data 4 września 2020 r. jako moment pozyskania informacji stanowiących przesłankę do wniesienia o wznowienie postępowania nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na fałszywych dowodach albo na tak wybranych materiałach źródłowych, aby przeczyły twierdzeniom skarżącego. W związku z tym utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji było bezpodstawne. Jednocześnie skarżący wskazał na określone dokumenty, które zaprzeczałyby stanowisku organów nadzoru budowlanego obu instancji, a także na sprzeczności między okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego a konkluzjami przyjętymi przez organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wydał zaskarżony wyrok, gdyż uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. Co ważne, nowe okoliczności i nowe dowody muszą pozwalać na i uzasadniać wydanie decyzji odmiennej treści. Nową okolicznością lub dowodem będą więc na pewno takie, które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji uchybiły powyższym zasadom nie oceniając i nie klasyfikując dokumentów przedstawionych przez skarżącego, czym naruszyły przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem działając prawidłowo, organy powinny rozpocząć od ustalenia, czy przedmiotem żądania są nowe okoliczności faktyczne, czy też nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czy istniały one w dniu wydania decyzji i czy były nieznane organowi wydającemu decyzję. Obowiązkiem organów była więc jednoznaczna ocena dokumentów załączonych do podania o wznowienie postępowania, na tle regulacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym kontekście Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że bez zbadania zaoferowanych dokumentów, czasu i okoliczności ich ujawnienia, nie można ocenić, czy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została spełniona. Uznanie a priori terminu dowiedzenia się wskazanego przez stronę za niedotrzymany – w okolicznościach sprawy, było oczywiście przedwczesne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. przez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, według którego rzekomo organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania, mimo że nie świadczyły one o zaistnieniu przesłanek wznowienia postępowania. W szczególności nieuzasadnione było stanowisko, że okoliczności wskazywane przez skarżącego były znane organowi w chwili wydawania decyzji, a w konsekwencji nie mogły one stanowić podstaw wznowienia postępowania. Dodatkowo, stanowisko skarżącego było sprzeczne wewnętrznie i nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi strony. dodatkowo organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna rozpatrywana w powyższy sposób zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym w wyniku uwzględnienia skargi [...] uchylono postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2020 r., o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] o werandę przynależną do lokalu nr 1. Po zbadaniu materiałów zgromadzonych w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest nietrafne. W szczególności Sąd kasacyjny nie podzielił opinii, że przedwczesne były rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego I oraz II instancji uzasadnione przekonaniem, że wnioskodawca nie dotrzymał terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który to termin wynikał ze wskazania przez wnioskodawcę dnia, w którym dowiedział się on o okolicznościach mogących stanowić przesłanki wznowienia postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji należało wziąć pod uwagę wziąć pod uwagę zasady wypracowane przez sądy administracyjne i doktrynę prawniczą. Przede wszystkim, przyjmuje się, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną podzieli się na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a. Dopiero podczas drugiego etapu, tj. po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. W rozpatrywanej sprawie mieliśmy do czynienia z formalną kontrolą wniosku o wznowienie pozstępowania, a więc z pierwszym z wymienionych etapów. Po drugie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W świetle art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania z ww. przyczyny wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że złożenie podania w terminie jest jednym z warunków dopuszczalności wznowienia postępowania (por. między innymi wyroki NSA z dnia: 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09 i 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 967/16). W związku z tym ograniczeniem czasowym organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania z urzędu, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek w sytuacji uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2813/16). Stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji musi skutkować odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 173/21, LEX nr 3170087). Z tego również względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie legalności rozbudowy budynku przy ul. Zajączka 15, miał obowiązek ocenić dochowanie terminu przez wnioskodawcę, zanim byłby uprawniony do badania przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Po trzecie wreszcie, obowiązek udowodnienia okoliczności jaką jest złożenie wniosku o wznowienie w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. ciąży na wnioskodawcy, chociaż nie zwalnia to organów administracji od zbadania, czy zachowano termin do wniesienia rozpoznawanego żądania. W związku z tym to strona powinna udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania i to w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Właściwy organ ma natomiast obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazana kolejność działania ma jednak kluczowe znaczenie: najpierw strona, dopiero następnie organ. Podkreśla się przy tym, że nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Data musi znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, a więc strona winna w tym wypadku przedstawić dowody, na podstawie których organ mógłby zweryfikować jej twierdzenia o dacie dowiedzenia o wydanym przez organ akcie (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2209/17, LEX nr 2740662). Po kontroli zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania organ powinien zbadać, czy okoliczności faktyczne i dowody przedstawione przez wnioskującego są rzeczywiście "nowe" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czy są istotne dla sprawy i czy istniały w dniu wydania decyzji, a jednocześnie nie były znane organowi, który prowadził postępowanie. To jest już bowiem etap merytorycznego badania wniosku, a więc badania istnienia przesłanek wznowienia zakończonego wcześniej postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę przedstawione zasady dotyczące wznowienia postępowania stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie przyjęły, że należy odmówić wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi wskazanemu w obowiązującym przepisie prawa Natomiast zdaniem NSA, Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnej wykładni systemowej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a., a przez to błędnie zastosował wskazane przepisy. Należy bowiem podkreślić, że badając dopuszczalność wznowienia postępowania nadzorczego na podstawie wniosku [...] i [...] z dnia 10 września 2020 r. organ I instancji zasadnie wezwał wnioskodawców pismem z dnia 23 września 2020 r. do wskazania terminu, w którym dowiedzieli się o dokumentach mogących stanowić przesłankę wznowienia postępowania (k. 15 akt adm.). Wnioskodawcy wskazali termin 4 września 2020 r. (k. 16 akt adm.), jednak w żaden sposób nie uzasadnili tej informacji, nie wskazali, z jakich powodów dokumenty z lat 1969 – 1970 trafiły do ich rąk "dokładnie" we wskazanym dniu. Odpowiedź wnioskodawców liczy niecałe dwie linie tekstu. Nie wskazano więc na przykład, czy i ewentualnie jak powiązane było uzyskanie przedmiotowych "nowych dowodów" z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 57/20, oddalającym skargę [...] i [...] na decyzję nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nakładającą na wspólnotę mieszkaniową przedmiotowego budynku (w tym również małżonków [...]) obowiązek wykonania określonych robót naprawczych na balkonie nad werandą. W decyzji organu I instancji wspomina się tylko, że jednym z czterech dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania było pismo z Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] z dnia 1 września 2020 r. dotyczące powierzchni lokalu mieszkalnego nr 1 i wyszczególnionych w nim powierzchni. W tym wypadku związek między otrzymaniem ww. pisma a wskazaną datą 4 września 2020 r. były zrozumiały i bezsporny. W odniesieniu do pozostałych dokumentów nie. W przedstawionym stanie rzeczy już na tym etapie formalnej kontroli wniosku o wznowienie organ I instancji mógłby podważyć spełnienie warunku dotrzymania jednomiesięcznego terminu złożenia wniosku w odniesieniu do trzech spośród czterech "nowych dowodów". Organ powiatowy prowadząc czynności będące następstwem wniosku o wznowienie wskazanego postępowania ocenił jednak również znaczenie złożonych dokumentów dla podstawowego argumentu wnioskodawców, tj. twierdzenia, że jeszcze w 1970 r. "pod naszym balkonem z całą pewnością nie było pomieszczenia mieszkalnego (...) powstało ono w późniejszym czasie wskutek samowolnych działań" [właścicielki lokalu nr 1] (k.14 akt adm.). W tym zakresie organ I instancji bez trudu mógł stwierdzić, że stanowisko wnioskodawców o współczesnym i samowolnym wykonaniu werandy pod balkonem należącym do właścicieli lokalu nr 2 (małżeństwa [...]) nie stwierdza żadnej nowej okoliczności istotnej dla rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Ustalenia organu I instancji były więc jasne: Państwo [...] i [...] już w piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r. skierowanym do organu lecz we wcześniejszym postępowaniu nadzorczym wskazali, że kwestia niezalegalizowania pomieszczenia pod balkonem określanego niekiedy jako weranda, została przez nich podniesiona już po 10 grudnia 2018 r. Informacja ta została też wskazana w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2020 r. W tym stanie rzeczy wskazana przez wnioskodawców data 4 września 2020 r. jako dzień powzięcia przez nich wiedzy o braku werandy aż do lat 1970-ych, a przez to o samowoli budowlanej właścicielki lokalu nr 1 pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przedstawionym stanie rzeczy nie zasługiwało na uwzględnienie twierdzenie wnioskodawców o spełnieniu warunku dotyczącego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Nietrafne też było stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały merytorycznej oceny dowodów przedłożonych przez wnioskodawców. Jeśli przez analogię zastosować w sprawie dyrektywę wykładni językowej, że tego co jasne nie należy interpretować, zwłaszcza rozszerzająco, to oczywiste staje się, że nie można uznać za "nową okoliczność" ujawnienia tezy o powstaniu werandy po 1970 r., ani za "nowe dowody" dokumentów, z których taka teza mogłaby ewentualnie wynikać. Powyższa teza została bowiem przedstawiona i znana organowi niemal dwa lata wcześniej. Same zaś dokumenty explicite wskazanej tezy nie potwierdzają, a jednocześnie pozostają w sprzeczności z materiałem fotograficznym zgromadzonym w aktach rozpatrywanej sprawy i powiązanych spraw. Można przy tym dodać, że z analizy akt sprawy wynika wniosek, że przedmiotowy wniosek z dnia 10 września 2020 r. o wznowienie postępowania był dla wnioskodawców sposobem reakcji na postępowania administracyjne dotyczące budynku przy ul. [...] w [...] i prowadzone przez organy nadzoru budowlanego od 2017 r. Postępowania te kończyły się w sposób niekorzystny dla skarżącego i stąd przekonanie wnioskodawców, że remedium na decyzje organów administracji oraz wyrok WSA w Opolu może będzie wznowienie zakończonego wcześniej postępowania. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji przez [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na zrzeczenie się rozprawy przez skarżącego kasacyjnie organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na postępowaniu niejawnym.