II OSK 1445/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 443/23 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2023 r. nr 491/2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia części poddasza budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 lutego 2024 r. o sygn. II SA/Wr 443/23, po rozpoznaniu skargi P. C. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: Inspektor Wojewódzki) z 9 czerwca 2023 r., nr 491/2023, w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku w obrębie przegród zewnętrznych i części poddasza do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, oddalił skargę. Inspektor Wojewódzki zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: Inspektor Powiatowy) z 6 października 2022 r., nr 1992/2022, nakazującą właścicielowi części poddasza przynależnego do lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] we W. doprowadzenie tego budynku w obrębie przegród zewnętrznych, w obrębie danej części poddasza, do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości. Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") w zw. z art. 51 ust. 7 tego aktu prawnego (w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 Pr.bud. oraz art. 199 Kc. w zw. z art. 19 ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm., dalej: "u.w.l." i art. 206 Kc.) poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że zdiagnozowany przez organ nadzoru budowlanego (w ramach tzw. procedury naprawczej) brak zgody współwłaściciela na wykonanie przebudowy części wspólnej budynku zawsze i w każdym przypadku skutkuje powinnością stwierdzenia przez ten organ stanu "niemożliwej do usunięcia niezgodności z prawem" (skutkującej zawsze i w każdym przypadku potrzebą nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego), gdy tymczasem: - zdiagnozowany przez organ nadzoru budowlanego (w ramach tzw. procedury naprawczej) brak zgody współwłaściciela na wykonanie przebudowy części wspólnej budynku powinien zostać objęty przez organ ustaleniami co do przyczyn takiego stanu rzeczy – co najmniej w tych wszystkich przypadkach, w których "współwłaściciel - inwestor" pozbawiony jest (w sensie prawnym) cywilnoprawnych środków ochrony przed brakiem zgody drugiego ze współwłaścicieli (jak skarżąca w niniejszej sprawie), a niewyrażanie tej zgody przez współwłaściciela składającego donos (tu: uczestników postępowania) nie wykazuje żadnego związku z jakością wykonanych robót, czy ich zgodnością ze sztuką budowlaną (jak w niniejszej sprawie), ale stanowi instrumentalne wykorzystywanie dominującej pozycji przez większościowego współwłaściciela (tu: uczestników postępowania), który z przebudowanej części wspólnej tak, czy inaczej (zarówno przed przebudową, jak i po przebudowie) nie może korzystać (jak uczestnicy w niniejszej sprawie), - nie sposób arbitralnie przyjmować, że zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez "współwłaściciela - inwestora" w warunkach braku zgody drugiego z nich (na wykonanie tych robót) zawsze i w każdym przypadku premiuje zachowania bezprawne i naruszające prawo własności; wręcz przeciwnie – automatyzm podobnego rodzaju (w warunkach jak w punkcie wyżej) pozbawia ochrony tych, których prawa doznają faktycznego, a nie teoretycznego naruszenia i wypacza rolę organów nadzoru budowlanego (skoro nakazuje się rozbiórki prawidłowo i rzetelnie wykonanych robót budowlanych z powodu – nie dającej się przeciwdziałać w procesie cywilnym – sąsiedzkiej złośliwości, płynącej ze strony nieobecnego w kraju [a tym bardziej w budynku] większościowego współwłaściciela), 2. art. 3 pkt 11 oraz art. 4 Pr.bud. (w zw. z art. 206 Kc. w zw. z art. 19 u.w.l.) poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w warunkach współwłasności, tj. nieuwzględnienie w procesie tej wykładni skutków prawnych dokonanego przez sąd powszechny i ujawnionego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej (tu: [...]) podziału nieruchomości do korzystania (podziału quoad usum) oraz błędne przyjęcie, że ww. instrumenty nie wyłączają potrzeby uzyskiwania zgody na przebudowę tej części nieruchomości wspólnej, z której "współwłaściciel - inwestor" korzysta z wyłączeniem innych współwłaścicieli (a w konsekwencji także, że każda osoba fizyczna nie będąca biegła w prawie i mająca status współwłaściciela, powinna zdawać sobie sprawę, że ww. zgody potrzebuje i że musi o nią zabiegać, a jej brak pozostaje równoznaczny z brakiem prawa przebudowy), gdy tymczasem wykładni tego rodzaju (skutkującej przypisywaniem "współwłaścicielowi - inwestorowi" działań "nielegalnych" i niekorzystających z ochrony) nie daje się pogodzić z zasadą zaufania obywatela do sądów powszechnych, zasadami ochrony wieczystoksięgowej, a nawet doświadczeniem życiowym, 3. art. 3 pkt 11 oraz art. 4 Pr.bud. (w zw. z art. 206 Kc. w zw. z art. 19 u.w.l.) poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w warunkach współwłasności, tj. niesłuszne przyjęcie, że zgoda na wykonanie przebudowy (o ile uznać ją za niezbędną w warunkach podziału quoad usum) nie może zostać udzielona "współwłaścicielowi - inwestorowi" w sposób dorozumiany (jako brak sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli w czasie właściwym, tj. gdy przebudowa trwa). Na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, gdy tymczasem prawidłowym rozstrzygnięciem pozostawało uchylenie (na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 i art. 135 p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji z 9 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Powiatowego oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Inspektora Powiatowego i umorzenie postępowanie administracyjnego, nakładając na organ obowiązek zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z treści przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. NSA nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego skarżąca. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że nie dostrzeżono istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Istotą postępowania, określonego przepisem art. 51 Pr.bud., jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane (obiekt budowlany) nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Pr.bud.. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy danego aktu prawnego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Pr.bud. nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu, o którym mowa w art. 50 i 51 Pr.bud., polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Pr.bud., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 687/12, dostępny w CBOSA). Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W judykaturze jednolicie zauważa się, że w pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero, gdy nałożenie nakazu na inwestora nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego (tak: wyroki NSA o sygn.: OSK 3190/18, II OSK 273/20, dostępne w CBOSA). Zgodzić należy się jednocześnie, że okoliczności konkretnej sprawy mogą przemawiać za zasadnością nałożenia obowiązku na jednego lub kilku współwłaścicieli, co nie będzie stanowiło naruszenia art. 52 Pr.bud. Kwestia ta jednak powinna zostać jednoznacznie ustalona, ma bowiem bezpośredni wpływ na adresata decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w z art. 51 ust. 1 Pr.bud.. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że współwłaściciel musiał legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na wykonanie danych robót budowlanych, które nie stanowiły czynności zwykłego zarządu, mieszczących się w ramach podziału do korzystania (quoad usum). Charakter wykonanych przez poprzednika skarżącej kasacyjnie robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 Kc. i trafnie stwierdzono, że Inspektor Powiatowy prawidłowo wzywał do jej przedłożenia. Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Ponieważ, jak wskazują akta, skarżąca wystąpiła do sądu o następcze przyzwolenie, ale nie dysponowała odpowiednim udziałem we współwłasności, nie otrzymała żądanej zgody. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżąca kasacyjnie (ani jej poprzednik prawny) nie dysponowali i nie dysponują zgodą współwłaścicieli na wykonanie w budynku robót przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie przebudowy, tak więc organy miały podstawę przyjąć, że nie została spełniona zasadnicza przesłanka umożliwiająca legalizację samowolnych robót w prowadzonym postępowaniu naprawczym, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. W tych okolicznościach, wobec braku zgody współwłaścicieli na przeprowadzone roboty budowalne, jedyną możliwą decyzją było wydanie przez organ rozstrzygnięcia restytucyjnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., a więc nakazującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2016 r. o sygn. II OSK 817/15 (dostępny w CBOSA), jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Pr.bud., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kc.. Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga uprzedniego wykazania przez inwestora, będącego współwłaścicielem nieruchomości, prawa do dysponowania nią na cele budowlane. W konsekwencji prawidłowo stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego – w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Pr.bud. – nie mogły uchylić się od zbadania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym, decyzje wydane w niniejszej sprawie właściwie skierowano do obecnej współwłaścicielki nieruchomości, inwestor bowiem, po sprzedaży lokalu i udziału w nieruchomości, nie mógłby wykonać nałożonego obowiązku. W tych warunkach postawione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a w efekcie nie podważyły prawidłowości zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.