II OSK 1445/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/21 w sprawie ze skargi J. K. i L. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2021 r., nr WINB-WOP.7722.43.2021.MCZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/21, po rozpoznaniu skargi J. K. i L. K. (skarżący) na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) z dnia 27 lipca 2021 r., nr WINB-WOP.7722.43.2021.MCZ, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 9 czerwca 2021 r., nr PINB.540.5.2021 DS, 2. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z dnia 9 czerwca 2021 r., wydane w oparciu o art. 48 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), którym organ wstrzymał prowadzenie przez właścicieli nieruchomości i jednoczesnych inwestorów J. i L. K. robót budowlanych polegających na samowolnej budowie boiska do rekreacji, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżących, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 3 pkt 3 Pr.bud., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zakwalifikowały inwestycję skarżących jako budowlę sportową; 2. art. 28 ust. 1 Pr.bud., poprzez uznanie, iż "(...) opis inwestycji skarżących nie daje podstaw do zakwalifikowania ich jako budowli sportowej (...)"; 3. art. 29 ust. 1 pkt 20 Pr.bud., poprzez uznanie, iż inwestycja skarżących nie jest budowlą sportową, a tym samym, że na realizację tej inwestycji wymagane było dokonanie uprzedniego zgłoszenia, a nie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 4. art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez uznanie, iż organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo zastosowały ten przepis, w sytuacji gdy, w ocenie Sądu, inwestycja skarżących spełnia definicje boiska przez obiekt zaopatrzony w oświetlenie i ogrodzenie (a w konsekwencji nie jest budowlą sportową, na której realizację wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę); 5. art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49d ust. 2b Pr.bud., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zakwalifikowały inwestycję skarżących za budowlę sportową, co w konsekwencji dla skarżących oznacza uchybienie powodujące większą opłatę legalizacyjną w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę niż w przypadku budowy boiska. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych postanowień, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku; 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego, iż wadliwe jest ich stanowisko oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie twierdzeń (zarzutów) skarżących, że naruszono prawo materialne - art. 3 pkt 3 i art. 49d ust. 1 pkt 1 Pr.bud., a tym samym zachodzi "konieczność zachowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków do którego nie były zobowiązane i w konsekwencji skutek" niezasadnego uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 3 Pr.bud., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB oraz "poprzedzającego je Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]", w sytuacji gdy organ prawidłowo zastosował ww. przepisy Pr.bud.; 4. "art. 174 pkt 2" p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez I i II instancję nadzoru budowlanego przedmiotowych przepisów k.p.a. bez wskazania organom na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 3 Pr.bud. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie przez Sąd, iż "naruszenie przepisów postępowania (...) doprowadziło do przedwczesnego uznania, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności do uznania inwestycji skarżących za budowle sportową, co narusza też art. 3 pkt 2 p.b. (...)"; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, zwana dalej: "p.u.s.a."), poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej postanowienia WINB oraz "poprzedzającego je Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]", w sytuacji gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie zaskarżone postanowienie, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu odpowiadało prawu; 7. art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez niezastosowanie ww. "przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skargi". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w sprawie jest kwalifikacja realizacji inwestycji polegającej na budowie boiska wraz z ogrodzeniem i oświetleniem. W art. 3 pkt 3 Pr.bud. ustawodawca definiując pojęcie budowli wskazał, że jest nią każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem, wymieniając między innymi także obiekty sportowe, nie wskazując jednocześnie cech charakterystycznych, jakimi powinny wyróżniać się te obiekty od innych obiektów budowlanych. W art. 29 ust. 1 pkt 20 Pr.bud. ustawodawca wskazał natomiast, że nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 wymienionej ustawy, budowa boisk szkolnych oraz boisk, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Także i w tym przepisie nie sprecyzowano jakimi cechami powinno się charakteryzować boisko. Posłużenie się językowym znaczeniem pojęcia "boisko" pozwala na stwierdzenie, jakie części boiska mają charakter relewantny (istotny) oraz które z nich są immanentnie związane z jego funkcjonowaniem. Uniwersalny słownik języka polskiego (Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2006, tom I, s. 295) definiuje boisko jako równy, ubity teren, zwykle porosły trawą, przystosowany do ćwiczeń, zawodów i gier sportowych. Z definicji tej niewątpliwie wynika, że podstawową częścią boiska jest jego podłoże, a o charakterze terenu jako boiska świadczy fakt jego wydzielenia (wyodrębnienia) w odpowiednich granicach (rozmiarach). Z powyższego wynika, że boisko charakteryzuje się kilkoma cechami. Po pierwsze, posiada ono odpowiednie (dla danych ćwiczeń lub dyscypliny sportu) podłoże (nawierzchnię) np. trawiastą, asfaltową, tartanową lub inną. Po wtóre, jest ono odpowiednich rozmiarów, tj. dostosowane do różnych gier. O tym, że cechy te są istotne przesądza również fakt, że nawierzchnia boiska, o ustalonych - dla określonych gier - rozmiarach, jest pokryta liniami wyznaczającymi pola gry dla określonych dyscyplin (np. linie boiska do piłki nożnej, do tenisa, siatkówki lub koszykówki). Niewątpliwie, istotnymi elementami boiska są też, w zależności od dyscypliny, która jest na nim uprawiana, bramki (do gry w piłkę nożną lub ręczną), słupki do zawieszenia siatki (do siatkówki lub tenisa) lub kosze (do koszykówki) - wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2515/14. Elementami takimi mogą być także lampy oświetlające czy odpowiedniej wysokości piłkochwyty np. przy kortach do tenisa ale także przy boisku do piłki nożnej, jeżeli urządzone jest ono na otwartym terenie. Niewątpliwie wykonanie boiska z obiektami towarzyszącymi takimi jak miejsca siedzące dla widzów, budynkami służącymi uczestnikom gry sportowej do zmiany odzieży (szatni) czy też umywalni, świadczyć będzie o realizacji obiektu sportowego. W rozpoznawanej sprawie, na etapie wydawania zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, takich obiektów nie było. Sąd I instancji uznał, iż w ramach boiska może być ogrodzenie i oświetlenie, jednakże kwestii tej nie przesądził. Zobowiązał organ do ustalenia "czy i który z elementów wspomagających funkcję boiska, jak w przedmiotowej sprawie – jego oświetlenie, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Rozważań takich w postaci szczegółowej analizy problemu czy i z jakich konkretnie powodów oświetlenie boiska wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie może organ zastąpić ogólną tezą, że boisko wraz z oświetleniem stanowi budowlę sportową". Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Uwzględniając powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Stan zaawansowania inwestycji w momencie podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, bez pogłębionej analizy okoliczności faktycznych nie pozwalał na zaakceptowanie stanowiska, że budowane boisko jest obiektem sportowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zastosowania trybu legalizacji przewidzianego dla obiektów sportowych. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co uprawniało do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wskazany przepis nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie jak postanowienie organu I instancji, jednoznacznie wskazał na naruszenie przepisów postępowania wyjaśniając, że organy rozpatrujące ponownie sprawę winny szczegółowo rozważyć i ocenić jakie elementy realizowanej inwestycji przemawiają za zakwalifikowaniem jej jako obiektu sportowego a nie boiska służącego rekreacji. Sąd I instancji wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.