II OSK 1438/15

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 310/14 w sprawie ze skargi I. Z. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 310/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. Z. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce zbiornika na nieczystości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Na wniosek skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie wszczął postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. w Gminie C., podłączonego przyłączem do budynku mieszkalnego usytuowanego na należącej do skarżącej sąsiedniej działce nr [...]. Według wniosku bez zgody i wiedzy skarżącej zbiornik miał być rozbity i zasypany. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia [...] września 2013 r. stwierdzono, że na działce nr [...] nie znajduje się żaden bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, przy czym współwłaściciele tej działki bądź zaprzeczyli, by działka była w taki zbiornik wyposażona, bądź oświadczyli, iż tego nie pamiętają. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał jednak wersję prezentowaną we wniosku, którą potwierdzili przesłuchani przez organ świadkowie: A. S., M. Z. (pełnomocnik skarżącej) oraz K. B. Również w trakcie oględzin w dniu [...] listopada 2013 r. organ odkrył uszkodzoną rurę, która mogła być pozostałością zbiornika. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) w związku m.in. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego na działce nr [...] istniał zbiornik na ścieki, który następnie został rozebrany. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie uniemożliwia jednak określenie parametrów technicznych zbiornika, zaś obecny stan rzeczy nie stwarza zagrożenia. Dlatego nie można wydać w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego czy zaniechania dalszych robót budowlanych. Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając jej naruszenie art. 6-8, art. 10, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreśliła, że uniemożliwiono jej korzystanie z budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyraziła pogląd, że w sprawie należało powołać biegłego celem sporządzenia opinii w sprawie i że nie ma żadnego powodu, dla którego nie można było wydać decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odbudowę nielegalnie rozebranego zbiornika. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przyznał, że w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie w sprawie nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania przez skarżącą zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce nr [...] ustalono, iż w 1977 r. udzielono pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe, lecz jego zdaniem zbiornik nie został wykonany w oparciu o to pozwolenie. W konsekwencji podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Skarżąca złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podtrzymując i uzupełniając zarzuty zawarte w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, również nawiązując do swojej dotychczasowej argumentacji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, na wstępie omówił pojęcie bezprzedmiotowości i skonstatował, że zachodzi ona wówczas, gdy nie ma podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia sprawy ze względu na brak przedmiotu postępowania. Jego zdaniem organy obu instancji w wyniku rzetelnie i prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego słusznie stwierdziły taki stan w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji przyjął, że na działce nr [...] istniał zbiornik bezodpływowy podłączony do budynku mieszkalnego skarżącej, wybudowany samowolnie na działce nr [...], który został następnie także samowolnie rozebrany, tj. bez pozwolenia wymaganego stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy. W jego ocenie jednak samowolne wykonanie robót budowlanych nie jest wystarczające do podjęcia decyzji w trybie art. 50-51 ustawy. Tryb ten zmierza bowiem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, rozumianego przy tym w aspekcie prawa administracyjnego (prawa budowlanego), nie zaś prawa cywilnego, którego naruszenia są rozpoznawane przez sąd powszechny. W tym kontekście Sąd zaakcentował, że skoro sporny zbiornik został nie tylko samowolnie rozebrany, ale wcześniej samowolnie zbudowany w obrębie dawnej działki nr [...], to w istocie właśnie jego rozbiórka doprowadziła do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie nielegalnie funkcjonującej samowoli budowlanej. Zgodził się zarazem z poglądem, że również będący efektem tego naruszenia prawa brak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej zbiornika uniemożliwia ustalenie jego parametrów, w tym dokładnego położenia, a co za tym idzie nakazanie przez organ nadzoru budowlanego przywrócenia stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skądinąd przywrócenie tego rodzaju musiałoby polegać na odbudowie zbiornika w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, która z kolei wymaga pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany, a nie organ nadzoru budowlanego. W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd uznał, że decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się na jej działce nr [...] pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, nawet jeżeli realizacja tego zbiornika uwarunkowana była rozbiórką zbiornika na działce [...]. Przyznał też wprawdzie, że organy obu instancji z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem swoich decyzji nie dopełniły obowiązku powiadomienia stron o prawie wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, lecz przyjął, iż uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 716 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty procesowe. Pierwszy zarzut pełnomocnik odniósł do art. 150 P.p.s.a., podkreślając, że należało uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz że w efekcie Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającego m.in. na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności, zaniechaniu zebrania "wszystkich istotnych faktów i dowodów", błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, selektywnej ocenie dowodów oraz prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. pominięcie okoliczności mającej istotny wpływ na wynik sprawy, materiału dowodowego w postaci zeznań świadków (A. S., K. B. i M. Z.), oględzin nieruchomości "w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbiórce zbiornika na nieczystości". Ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6-8, art. 10, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pełnomocnik ponownie stwierdził, że w sprawie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny, pomijając okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie że "skarżąca podnosiła konieczność powołania biegłego ze względu na wiedzę specjalistyczną co do rozbiórki szamba na nieruchomości, a tym samym podnosząc naruszenie przez organy administracyjne obu instancji". Zaznaczył zarazem, że organy te nie dopełniły obowiązku powiadomienia stron o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło skarżącej podjęcie jakichkolwiek czynności procesowych przed umorzeniem postępowania w sprawie. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem tego Sądu, zaznaczając, że skarżąca zwróciła uwagę na liczne istotne naruszenia organów nadzoru budowlanego obu instancji wobec bezspornego faktu rozbiórki szamba zlokalizowanego na działce nr [...]. W postępowaniu administracyjnym nie został wszak powołany biegły oraz – jak przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie dopełniono obowiązku powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ostatecznego wypowiedzenia się w tej kwestii, co nie pozwoliło jej m.in. podtrzymać lub ponowić wspomniany wniosek. Następnie pełnomocnik zaakcentował, że problemu wyposażenia nieruchomości w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe dotyczą "dwa wzajemnie wykluczające się co do stanu faktycznego postępowania sądowo-administracyjne zakończone orzeczeniami WSA w Lublinie", tj. postępowanie w niniejszej sprawie oraz postępowanie ze skargi skarżącej na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę takiego zbiornika zlokalizowanego na jej działce nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Przystępując do rozpoznania podniesionych w niej zarzutów w punkcie wyjścia podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wymaga od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej precyzji. Otóż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W świetle powyższych spostrzeżeń nie może ulegać wątpliwości, że już sam sposób, w jaki sformułowano pierwszy z zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, dyskwalifikuje go jako kryterium przeprowadzenia wspomnianej kontroli. Pełnomocnik wprawdzie powołał stosowne przepisy prawa procesowego, lecz nie wyjaśnił, na czym miało polegać ich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Trudno przecież uznać, że wyjaśnienie takie stanowić mogą ogólnikowe twierdzenia kwestionujące poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, w szczególności podnoszące pominięcie okoliczności istotnych dla sprawy lub selektywną ocenę dowodów, jeżeli jednocześnie nie sprecyzowano, jakie konkretnie aspekty sprawy nie zostały wzięte pod uwagę lub powinny być przedmiotem dalszych dociekań. Zarzut ten nie podważa zresztą w jakiejkolwiek części stanu faktycznego przyjętego zaskarżonym wyrokiem. W sprawie poza sporem pozostaje, że na działce nr [...] znajdował się bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, który został wybudowany, a następnie rozebrany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczności te ustalono przy tym na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, obejmującego oględziny i zeznania świadków wymienionych w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnego, odniesionego do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przyjął wszak stan faktyczny wynikający z tych dowodów, uznając za niewiarygodne wyjaśnienia współwłaścicieli działki nr [...], którzy przeczyli wersji prezentowanej przez skarżącą, utrzymując, że na działce tej nigdy nie było zbiornika na nieczystości lub że tego zbiornika nie pamiętają. W takim stanie wręcz niezrozumiałe jest stwierdzenie pełnomocnika, iż powyższe przepisy naruszono poprzez pominięcie jakiś istotnych okoliczności mających wynikać ze wspomnianych dowodów. Z tych względów nie było powodów do powoływania biegłego, czego domagał się pełnomocnik skarżącej w ramach trzeciego zarzutu kasacyjnego. Niewątpliwie przecież ten dowód mógłby jedynie potwierdzić fakt, który został już ustalony za pomocą pozostałego materiału dowodowego. Dlatego pełnomocnik bezzasadnie podnosi też naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku powiadomienia stron o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym i podjęcia dalszych czynności procesowych przed umorzeniem postępowania, jak sprecyzował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mających polegać na podtrzymaniu lub ponowieniu wspomnianych wniosków dowodowych. Słusznie Sąd pierwszej instancji, który odnotował to naruszenie prawa, uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy i co za tym idzie nie uzasadniało uchylenia decyzji, skoro dowody te mogłyby stanowić tylko jeszcze jeden argument przemawiający za umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rozpoznawany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku także w części, w jakiej odnosi się do tych ostatnich przepisów. Podzielić wypada pogląd wypowiedziany w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 193/10, LEX nr 992505, że w przypadku, gdy rozebrany obiekt nie istnieje, choćby rozebrano go w warunkach samowoli, i brak podstaw prawnych do nakazania jego odbudowy w trybie art. 51 ustawy, organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli obiekt wybudowano z naruszeniem prawa budowlanego, to jego rozbiórka oznacza usunięcie tego naruszenia i w oczywisty sposób wyłącza konieczność, a nawet możliwość, nakazania takiej rozbiórki przez te organy czy wydania przez nie innej decyzji mającej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, który został osiągnięty bez ich interwencji. Zbędność i niemożność podjęcia tej interwencji sprawia, że postępowanie wszczęte przez organy nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno być umorzone zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Niepodobna także dostrzec przyczyn, dla których wpływ na wynik niniejszej sprawy mogłoby mieć to, że skarżącej nakazano rozbiórkę zbiornika, jaki wybudowała ona na swojej działce po tym, jak rozebrany został użytkowany przez nią wcześniej zbiornik zlokalizowany na działce sąsiedniej. To, że oba te obiekty pełniły tę samą funkcję, nie znosi ich odrębności, przejawiającej się także w tym, iż każdy z nich powinien być wykonany w oparciu o inne pozwolenie na budowę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.