II OSK 1437/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 722/22 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r. nr SKO.GP.4000.956.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 722/22, oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 5 lipca 2022 r., nr SKO.GP.4000.956.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez K.W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 16 lutego 2021 r., nr 60/2021, znak UA.II.6730.371.2020 ustalającej warunki zabudowy na rzecz M.L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi w parterze budynku), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ulicy S. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Sąd w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku – uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, jednocześnie zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć, a zdaniem skarżącego i jego pełnomocnika miało istotny wpływ na wynika sprawy: – art. 151 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 oraz art. 6 k.p.a. polegające na niewłaściwym oddaleniu skargi w wyniku uznania, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy jest ona taką wadą dotknięta albowiem w sposób rażący narusza ona prawo, tj. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie budynkowe"); – art. 151 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 6 k.p.a. polegające na niewłaściwym oddaleniu skargi w wyniku uznania, iż organ II instancji zebrał i rozpatrzył pełen materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie oraz ocenił go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, nie dążąc do realizacji zasady prawdy obiektywnej, nie zebrało w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ II instancji nie rozpatrzył przedmiotowego materiału dowodowego w sposób pełny, i ocenił go w sposób dowolny, w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 151 i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7a oraz art. 6 k.p.a. polegające na niewłaściwym oddaleniu skargi w wyniku uznania, iż organ II instancji zebrał i rozpatrzył pełen materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie oraz ocenił go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, nie dążąc do realizacji zasady prawdy obiektywnej, nie zebrało w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ II instancji nie rozpatrzył przedmiotowego materiału dowodowego w sposób pełny, i ocenił go w sposób dowolny, w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia przez Wysoki Sąd zarzutów wyrażonych powyżej – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: – § 12 ust. 2 rozporządzenia budynkowego przez niewłaściwe jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powyższy przepis winien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się dokonanej przez Sąd I instancji oceny braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, dlatego w pierwszej kolejności należy odwołać się do utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, z którego wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga przeprowadzenia wykładni prawa (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza jego oczywistość i waga. Mając na względzie przywołane wyżej przesłanki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, nie sposób przyjąć, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy z 16 lutego 2021 r. doszło z oczywistym naruszeniem przepisów stosowanych w ich bezpośrednim rozumieniu, którego skutki ekonomiczne lub gospodarcze przemawiałyby za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącego, głównym powodem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest rażące naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia budynkowego, który dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość oraz to, że usytuowanie planowanego budynku w granicy działki doprowadzi do całkowitego zacienienia działki skarżącego. Sąd I instancji ustosunkowując się do stanowiska skarżącego słusznie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do kwestii technicznych usytuowania obiektów i nie rozstrzyga spraw związanych z przesłanianiem, co znajduje potwierdzenie w przepisach u.p.z.p. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, a w niniejszej sprawie również w treści kwestionowanej decyzji z 16 lutego 2021 r. Wypada zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że powyższy przepis rozporządzenia budynkowego będzie miał zastosowanie dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, to jest w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego też względu za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia budynkowego oraz art. 151 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 6 k.p.a. Także pozostałe dwa zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 6 k.p.a., jak też art. 151 i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7a oraz art. 6 k.p.a. okazały się niezasadne. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji trafnie wyjaśnił, że organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie bada sprawy merytorycznie, lecz jedynie ustala, czy decyzja ta jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i orzeka w oparciu o stan sprawy istniejący w dniu wydania kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji. Wypada też podzielić pogląd przedstawiony przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego, jeżeli organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy miałby wątpliwości co do poczynionych ustaleń poprzedzających wydanie tej decyzji, które to wątpliwości mógłby usunąć przez przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego, to oznaczałoby to że ewentualne naruszenie prawa nie ma charakteru oczywistego, a więc nie może być uznane za naruszenie rażące. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.