II OSK 1435/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 723/19 w sprawie ze skargi E. S. i P. S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. oddala wniosek uczestników postępowania L. W. i M. W. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 723/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E.S. i P.S. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 2 lipca 2019 r., znak WINB-WOA.7721.9.7.2019. Wojewódzki Inspektor powyższą decyzją uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 29 marca 2019 r., znak PINBNB.501.40.2018 nakładającą na E.S. i P.S. jako na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2019 r. przebudowy wykonanego dotychczas ogrodzenia działek [...] oraz [...] od strony drogi wewnętrznej, na którą składają się działki [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...] w sposób uwzględniający przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z dokonanym w dniu 10 sierpnia 2018 r. Staroście [...] zgłoszeniem wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (numer zgłoszenia [...]), to jest przesunąć dotychczas wykonane ogrodzenie tak, aby linia ogrodzenia znajdowała się w odległości 2,5 m od osi drogi. Jednocześnie, w miejsce uchylonego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji orzekł merytorycznie i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") nakazał inwestorom dokonanie rozbiórki wykonanego dotychczas ogrodzenia działek [...] oraz [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają się działki [...], [...] i [...] przy ul. [...] - boczna w [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy (oznaczonej nr 2 na rysunku w dokumentacji zgłoszeniowej) zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem [...]. Oddalając skargę E.S. i P.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – podzielając stanowisko organów – stwierdził, że skarżący ogrodzenie działek [...] i [...] wybudowali na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod publiczny ciąg pieszo-jezdny przy ul. [...] w [...], oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Oznacza to, że wykonano roboty budowlane niezgodnie z przepisami prawa miejscowego, to jest w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. To stanowiło uzasadnioną podstawę do nałożenia na skarżących nakazu rozbiórki takiego obiektu, albowiem wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). Sąd wskazał też, że lokalizacja spornego ogrodzenia wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego narusza § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej "r.ws.w.t.") w ten sposób, że nie zachowano szerokości nie mniejszej niż 5 m, umożliwiającej ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Skargę kasacyjną wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. złożyli E.S. i P.S.. Zarzucili przy tym naruszenie: – art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż doszło do sytuacji, w której istotnie naruszono przepisy planistyczne, a w konsekwencji uznanie, iż istnieje konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę spornego ogrodzenia w sytuacji, gdy sporny obiekt wykonany został zgodnie z prawem i jest legalny; – art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b. przez ich pominięcie będące skutkiem błędnego wnioskowania, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w sytuacji, gdy doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami P.b. wymaga w pierwszej kolejności wdrożenia trybu legalizacyjnego/naprawczego, o którym mowa w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 3, przy założeniu, iż doszło do popełnienia samowoli budowlanej; – § 4 ust. 1 i § 13 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą XXVII/288/2013 Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu osiedla "[...]" wraz z terenami przyległymi na obszarze miasta Sandomierza (Dz. Urz. Woj. Święt. poz. 2646) wraz ze zmianą dokonaną uchwałą XXVIII/302/2013 z dnia w sprawie 22 maja 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2013 r. poz. 2649) poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż sprawa dotyczy ciągu pieszo-jezdnego, o którym mowa w tym przepisie; a ponadto twierdzenie, że obie te normy stanowią podstawę do uznania, iż sporne ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z przepisami planu miejscowego, a w konsekwencji mogą być podstawą wydania decyzji o nakazie rozbiórki; – § 14 ust. 2 r.ws.w.t. poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w sprawie i może stanowić podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na dzień zaskarżonego orzeczenia Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a") przez nieuwzględnienie skargi skarżących, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 11 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegającego na błędnym przyjęciu, iż organy zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, że sporne ogrodzenie powstało w okolicznościach uzasadniających wydanie decyzji o nakazie rozbiórki oraz że przepisy planu miejscowego nie pozwalają na sytuowanie spornego obiektu w granicy działek [...],[...],[...], a nadto przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, które wskazałoby na czym polega istotne naruszenie przepisów, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli uczestnicy postępowania (sąsiedzi skarżących) L.W. i M.W. i wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Tytułem wprowadzenia podkreślić należy, że charakter rozstrzygnięcia (rozbiórka) nie stanowi przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. Kluczowa pozostaje natomiast ocena dopuszczalności ingerencji organów nadzoru budowlanego w usytuowanie ogrodzenia. Mając na względzie specyfikę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w świetle ustaleń dokonanych zarówno przez organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji uwypuklić na wstępie należy, że skarżący wybudowali sporne ogrodzenie po granicy działki (faktycznie na obszarze ciągu pieszo-jezdnego zwężając go do około 3,5-4 m) twierdząc, że dokonali tego na podstawie odpowiedniego zgłoszenia (dotyczącego według rysunków budowy ogrodzenia po granicy planistycznego ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5 m). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym odpowiednich map precyzujących ostateczne wymogi dotyczące usytuowania ogrodzenia wskazuje w sposób jednoznaczny na konieczność dostosowania położenia ogrodzenia do funkcji drogowej terenu. Powyższe ustalenie uniemożliwia uwzględnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zarówno art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Wbrew twierdzeniom skarżących w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej. Sporny obiekt nie został bowiem wykonany zgodnie z prawem. Uwypuklone wielokrotnie w skardze kasacyjnej twierdzenie o wybudowaniu ogrodzenia zgodnie ze zgłoszeniem pozostaje w sprzeczności z faktem, iż skarżący choć początkowo zgłaszali budowę ogrodzenia po granicy ich działek, to wydanym kilkanaście dni później postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r., znak [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., wezwał wnioskodawców do uzupełnienia dokumentacji między innymi poprzez załączenie stosownej mapy sytuacyjno-wysokościowej wraz z naniesioną lokalizacją projektowanego ogrodzenia, a także do ustalenia projektu usytuowanego ogrodzenia w Urzędzie Miasta Sandomierza. Stosownie do otrzymanego i przedłożonego przez skarżących pisma z dnia 30 sierpnia 2018 r. pochodzącego z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poinformowano E.S. i P.S. o konieczności uwzględnienia przy realizacji projektu ogrodzenia ciilągu pieszo-jezdnego, zamieszczając stosowną mapę precyzującą wymogi techniczne danego obszaru, w tym szerokość pasu pieszo-jezdnego. Skarżący pominęli te zalecenia i samowolnie zrealizowali projekt według własnych założeń, zwężając przy tym faktycznie wskazany wyżej ciąg pieszo-jezdny. Dopełniając powyższy wywód Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie można podzielić sugestii skarżących, iż ich ogrodzenie może być traktowane jako "tymczasowe", czy "nietrwałe", które w takiej postaci miało zostać dopuszczone w uzgodnieniu Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. Prawo budowlane nie posługuje się pojęciami ogrodzeń trwałych i nietrwałych, przez co interpretacja tego pojęcia powinna być oparta na znaczeniu języka polskiego z uwzględnieniem okoliczności sprawy. W przywołanym piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. pojawia się wskazanie, iż ogrodzenie nietrwałe to ogrodzenie "łatwe do demontażu". Skarżący zrealizowali ogrodzenie oparte na zabetonowanych słupkach stalowych o średnicy 4 cm, w fundamentach o wymiarach około 35 x 35 cm, na głębokości ok. 60 cm. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ogrodzenie nie może być uznane za "nietrwałe". Jest ono bowiem ustabiliozowane, nie daje się przesunąć i realnie zwęża ciąg pieszo jezdny, co narusza plan i przepisy techniczno-budowlane, w sposób opisany niżej. W konsekwencji powyższego trudno zgodzić się z podnoszonym przez skarżących zarzutem naruszenia § 4 ust. 1 i § 13 ust. 3 planu miejscowego. Analiza planu, w tym również przepisów przywołanych przez skarżących prowadzi do jednoznacznego wniosku o konieczności uwzględnienia terenów publicznych ciągów pieszych, z dopuszczeniem dojazdów i ruchu awaryjnego określanego jako CPD, w tym w szczególności terenu 2CPD jako ciągu pieszo-jezdnego w o szerokości 5 m z wykorzystaniem istniejących dojazdów niepublicznych (jednia jednopasmowa o szerokości 3,5 m). Tym bardziej, wbrew twierdzeniom skarżących § 14 ust. 2 r.ws.w.t. powinien mieć zastosowanie w odniesieniu do spornego ogrodzenia, jako że to zlokalizowane zostało ewidentnie w sposób naruszający kryterium szerokości 5 m, umożliwiającej ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W konsekwencji powyższego nie zasługuje finalnie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 11 oraz art. 80 K.p.a. Nie istnieją bowiem podstawy do twierdzenia o działaniu organów z uchybieniem przepisów prawa, w tym zasady prawdy obiektywnej, czy zasady zaufania do władzy publicznej. Organy administracji publicznej wyjaśniały skarżącym zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, uzasadniając swoje stanowisko stosowym materiałem dowodowym. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b., który Sąd postanowił rozpoznać odrębnie. Skarżący twierdzą, że w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania tryb likwidacji skutków samowoli budowlanej określony w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W ich ocenie doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, o ile było konieczne, wymagało w pierwszej kolejności wdrożenia trybu legalizacyjnego/naprawczego, o którym mowa w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Powyższe twierdzenie jest bezzasadne. Art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. znajduje zastosowanie do "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zrealizowali ogrodzenie niezgodnie ze zgłoszeniem przez niewłaściwą jego lokalizację, przy czym naruszyli też przez to plan miejscowy. W odniesieniu do takiej sytuacji mogły potencjalnie znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. Jak tranie uznał i orzekł Wojewódzki Inspektor, należało w ostatecznym rozrachunku nakazać rozbiórkę spornego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Z uwagi na specyfikę tego rodzaju zamierzenia, nie było bowiem możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Przesunięcie go, o czym orzekł początkowo Powiatowy Inspektor, byłoby w istocie nakazem rozbiórki z obowiązkiem zrealizowania go w innym miejscu, co wykraczałoby poza zakres art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.). Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku Wojewódzkiego Inspektora, złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że co do zasady E.S. i P.S. powinni zwrócić koszty tego postępowania poniesione przez organ (art. 204 pkt 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił jednak od zasądzenia tych kosztów na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku) zważając, że organ w istocie nie poniósł realnie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu ograniczył swój udział w sprawie do złożenia wniosków i wyjaśnień na rozprawie zdalnej (bez koniczności dojazdu), do której został tymczasowo dopuszczony z uwagi na brak przedłożenia pełnomocnictwa. Wniosek uczestników postępowania L.W. i M.W. (złożony przez ich pełnomocnik na rozprawie) o zasądzenie na ich rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, który nie był skarżącym przed sądem pierwszej instancji.