II OSK 1426/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 881/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 września 2021 r. nr ZOA-XIV.7721.25.2021 w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 881/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 13 września 2021 r. nr ZOA-XIV.7721.25.2021. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu Lubelskim (zwanego dalej: PINB) z dnia 15 lipca 2021 r. znak: NB.5160/2/1/21.III nakładającą na J.S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia wskazanych w tej decyzji dokumentów oraz wykonanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego o wymiarach 11,71 m x 15,03 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w m. R. gmina J. W skardze kasacyjnej J.S. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i oddalenie skargi, pomimo wydania tych decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zwanej dalej: p.b.) w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. i art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwą wykładnię art. 28 ust. 1 p.b. polegającą na przyjęciu przez PINB i WINB, iż wydanie pozwolenia na budowę (nawet następcze) stanowi potwierdzenie legalności budowy, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a jej celem nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót, zaś do zadań organów nadzoru budowlanego należała także kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, co uzasadniało dokonanie bardziej wnikliwej analizy znaczenia decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r. pod kątem budowy rozpoczętej, jeszcze przed jej wydaniem, na działce nr ewid. [...] położonej w m. R. gmina J., a nadto, ustalenie, iż przedmiotowa budowa była realizowana w warunkach samowoli budowlanej (w braku dowodów potwierdzających rozpoczęcie robót dopiero po wydaniu decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r.) byłoby korzystniejsze dla strony w niniejszej sprawie; b) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 27 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. i art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej: p.b. z 1974 r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepisy w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. nie znajdują zastosowania dla zamierzeń budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, zaś zasadnym było stosowanie przepisów p.b. z 1974 r. i tym samym niezastosowania do likwidacji samowoli przepisu art. 40 p.b. z 1974 r.; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k,p.a. i 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym, ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów w oderwaniu od zasad doświadczenia życiowego i rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, tj. przyjęcie, iż przedmiotowy budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego - decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r. Nr GK-8183/3/85, w sytuacji, gdy: - dokument w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r. Nr GK-8183/3/85 nie zawiera w urzędowego stwierdzenia obejmującego datę rozpoczęcia robót budowlanych czy stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w dacie wydania decyzji, które to stwierdzenie mogłoby podlegać domniemaniu z art. 76 § 1 k.p.a.; - zaniechano przeprowadzenia dowodów obiektywnych, co do faktów wskazanych w oświadczeniu inwestora z dnia 12 lipca 2021 r. tj. dowodu z fotogrametrycznych zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości dostępnych w zasobach Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, zaś stan zagospodarowania nieruchomości uwidoczniony na zdjęciu lotniczym z dnia 4 listopada 1984 r. wyraźnie wskazuje na rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego przed dniem wydania decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r. Nr GK-8183/3/85; - z treści decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r. Nr GK-8183/3/85 wynika, iż budynek objęty ww. decyzją jest podobny do obiektu faktycznie zrealizowanego wyłącznie w zakresie zamierzonego sposobu użytkowania oraz faktu położenia na działce nr ewid. [...] położonej w m. R. gmina J., a zatem niezasadnym było bezkrytyczne przyjęcie, iż decyzja dotyczy budynku zrealizowanego na przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wniosków dowodowych skarżącej zawartych w skardze, bowiem w ocenie Sądu, dokumenty w postaci zdjęć lotniczych z 4 listopada 1984 r. i 26 sierpnia 1983 r. nie mogły wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy w sytuacji, gdy Sąd wydając zaskarżone orzeczenie dokonał wadliwych ustaleń, że budynek jednorodzinny na działce nr ewid. [...] położonej w m. R. gmina J. wybudowany został na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Józefów nad Wisłą z dnia 7 stycznia 1985 r. (str. 6 uzasadnienia wyroku), zaś bezspornie uwidoczniony na tychże zdjęciach stan faktyczny, jednoznacznie potwierdza, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęta została najpóźniej dnia 4 listopada 1984 r. (tj. przez uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę) i przeczy poczynionym przez Sąd ustaleniom oraz wskazuje na konieczność uznania tejże budowy za zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej, co w istotny sposób wpływa na zakres przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie; 3) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż wydanie pozwolenia na budowę stanowi potwierdzenie legalności budowy (str. 7 uzasadnienia wyroku), w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a jej celem nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót, czego potwierdzenie stanowi art. 32 ust. 4a p.b., a w konsekwencji budowę rozpoczętą przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę uznać należało za, zrealizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Do samowoli tej zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r.. w zw. z art. 103 § 2 p.b. (wobec zakończenia budowy przed 1994 r.) oraz uproszczona procedura legalizacyjna uregulowana w art. 49f i nast. p.b. - wobec tego, że inwestor złożył wniosek ojej wszczęcie w tym trybie; 4) art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. oraz w zw. z art. 27 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w przypadku budowy rozpoczętej przez inwestora przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (najpóźniej dnia 4 listopada 1984 r.), którą uznać należało za realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 §2 p.b., a nadto w związku z wnioskiem inwestora złożonym na etapie postępowania odwoławczego - procedura uproszczonej legalizacji uregulowana w art. 49f i nast. p.b. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z dnia 4 listopada 1984 r. oraz z dnia 26 sierpnia 1983 r. wraz z dokumentami licencyjnymi Głównego Geodety Kraju, uzyskane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego za pośrednictwem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii celem wykazania stanu faktycznego w zakresie daty rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania; właściwych w mniejszej sprawie przepisów prawa materialnego; pomocniczo załączono także wydruki istotnych wycinków zdjęć lotniczych, obrazujące sposób zagospodarowania działki nr ewid. [...] położonej w m. R. gmina J. w dniach 4 listopada 1984 oraz 26 sierpnia 1983 r.; 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie w całości decyzji WINB z dnia 13 września 2021 r. oraz decyzji PINB z dnia 15 lipca 2021 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że za wadliwą uznać należy przeprowadzoną przez Sąd wykładnię art. 28 ust. 1 p.b. i przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę (także następczo) stanowi potwierdzenie legalności budowy. Rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy względniejszym dla inwestora byłaby klasyfikacja budowy przedmiotowego budynku jako samowoli budowlanej, co nie jest sytuacją "klasyczną". Ponadto, taka ocena stanu faktycznego realizuje w pełniejszym zakresie cel wprowadzenia do zapisów ustawy Prawo budowlane uproszczonego postępowania legalizacyjnego, którym zdaje się możliwie szerokie stosowanie nowowprowadzonej procedury. Wadliwym było oparcie ustaleń stanu faktycznego na swoistych domniemaniach dotyczących daty rozpoczęcia robót budowlanych w sytuacji, gdy skarżąca zgłaszała wnioski dowodowe pozwalające na bezsporne ustalenie, iż do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku doszło jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., w ramach którego skarżąca kasacyjnie stara się zakwestionować dokonane przez organy nadzoru budowlanego, a zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wbrew ustaleniom dokonanym w toku postępowania, budowa domu na działce nr ewid. [...] została rozpoczęta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 7 stycznia 1985 r. Naczelnik Gminy Józefów nad Wisłą udzielił J.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. W aktach sprawy znajduje się też plan zagospodarowania działki nr ewid. [...] stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z dnia 2 lipca 1985 r., na którym uwidoczniona jest istniejąca zabudowa także na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Z planu zagospodarowania opracowanego przez Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolniczych Zespół Usług Projektowych w O. wynika, iż na ww. działce nr ewid. [...] w chwili opracowywania planu zagospodarowania, tj. w dniu 27 maja 1985 r. budowa będącego przedmiotem niniejszego postępowania budynku mieszkalny była na etapie, na którym powstają fundamenty. W aktach sprawy brak jest natomiast wiarygodnych dowodów pozwalających przyjąć stanowisko prezentowane przez skarżącą kasacyjnie, iż roboty te zostały wykonane przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Ponadto gdyby roboty budowlane zostały wykonane przed 7 stycznia 1985 r. Naczelnik Gminy J. nie udzieliłby pozwolenia na budowę. Jednocześnie w tym miejscu zaznaczyć trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może legalizować inwestycję już zrealizowaną. Sąd I stwierdził jedynie, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę świadczy o tym, że roboty budowlane nie zostały wykonane przed jego udzieleniem. Niezasadny tym samym jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3p.b., art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 2 p.b. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 27 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. i art. 37 i 40 p.b. z 1974 r. Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że właściwym trybem doprowadzenia robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania do stanu zgodnego z prawem jest postępowanie z art. 50-51 p.b. Co nie jest w sprawie kwestionowane, przedmiotowy budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnym odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że zgodnie z zatwierdzonym projektem przedmiotowy budynek miał zostać usytuowany w odległości 22,0 m od krawędzi drogi, 5,00 m od granicy działki H.K. i 5,00 m od granicy działki R.S. Z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że budynek znajduje się w odległości 2,53 m względem granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...], stanowiącej obecnie własność Z.K. Zmieniono także wysokość budynku (z 4,71 m na 9,57 m), jego długość i szerokość (z 10,68 m x 9,50 m na 15,03 mx 11,71 m) - w zakresie przekraczającym 2%, oraz wykonano dodatkową kondygnację, co spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i zmianę konstrukcji dachu z kopertowego na dwuspadowy. Niezgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) wykonano też okno w ścianie usytuowanej w odległości 2,53 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. [...]. W postępowaniu w przedmiocie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bez względu na to, czy roboty budowlane zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie, postępowanie w takiej sprawie winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 p.b. (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1433/15, LEX nr 2328906). Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, jakoby w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Jak wynika z art. 49f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2) - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f p.b., jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 p.b. oraz art. 37 i 40 p.b. z 1974 r. Należy odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 49f p.b. dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 p.b., dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b., co wprost wynika z aktualnego brzmienia art. 50 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie budynek mieszkalny został wybudowany w oparciu o pozwolenia na budowę, a w trakcie budowy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagało postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego. Mając na uwadze, że z przepisów Prawa budowlanego wynika wprost, że prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest dopuszczalne w stosunku do robót budowlanych objętych hipotezą art. 50-51 p.b. również w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej jest niezasadna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.