II OSK 1424/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 816/22 w sprawie ze skargi N. L. i K. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr WOP.7722.73.2022.MN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz N. L. i K. L. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 816/22, w wyniku rozpoznania skargi N. L. i K. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr WOP.7722.73.2022.MN w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej: PINB) zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oraz o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 23 listopada 2021 r. Na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy stwierdzili, że na analizowanym terenie strony posadowiły po 11 stycznia 2021 r., bez wymaganego zgłoszenia budynek w postaci domku holenderskiego. Z uwagi na powyższe PINB postanowieniem z 1 marca 2022 r. nr PINB-7141/84b/2021/PO wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku – domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej, obłożonego sidingiem, parterowego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych i kołach) z dachem płaskim, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,00m x 8,70m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...],, położonej w obrębie ewidencyjnym [...],, gmina [...], oraz poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że posadowiony na terenie rzeczonej działki obiekt z uwagi na umieszczenie go na betonowych bloczkach oparł się czynnikom zewnętrznym, wobec czego należy uznać, że jest trwale związany z gruntem. Podkreślono, że orzeczeniu o wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie nawet fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC. Z uwagi na posadowienie domku na bloczkach betonowych i kołach PINB uznał, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno-wypoczynkowym, czyli w żadnym przypadku nie jest to pojazd. Jak wskazał organ powiatowy wykonanie przedmiotowego budynku wymagało dokonania skutecznego zgłoszenia budowy. Brak ww. zgłoszenia obligował natomiast organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 p.b. Zażalenie na powyższe postanowienie rozpoznał PWINB i postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr WOP.7722.73.2022.MN utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2021 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia jego rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że można przyjąć, że nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. PWINB przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. i uznał, że skoro omawiany budynek ma powierzchnię zabudowy 26,1 m2, bezsporne jest, że inwestor w omawianym przypadku był zobowiązany dokonać właściwemu organowi zgłoszenia budowy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i skutkowało wszczęciem procedury z art. 48 p.b. Skargę na postanowienie PWINB wnieśli N. L. i K. L. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru obiektu budowlanego; 2) art. 7, art. 7a 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ustalenie, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem; 3) art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że bloczki betonowe oraz koła, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt, stanowią fundament i pozwalają na uznanie, że jest on trwale związany z gruntem; 4) art. 29 ust. 1 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 2 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy obiekt - domek holenderski stanowi budynek, a tym samym wymaga zgłoszenia; 5) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wynikiem czego było wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez zakwalifikowanie spornej zabudowy jako budynku w rozumieniu p.b. Sąd analizując sytuację wskazał, że organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że zrealizowana przez inwestorów zabudowa to budynek pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał dokonania zgłoszenia. Organy stanęły również na stanowisku, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, a zatem obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem. W ocenie Sądu I instancji wniosek jaki wysnuły organy odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku jest sprzeczny z treścią art. 3 pkt 2 p.b., którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tymczasem z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest posadowiony na bloczkach betonowych oraz kołach, czego, jak już wskazano, nie można uznać za fundament. Samo bowiem posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które determinuje uznanie go za budynek. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia. W związku z powyższym, jak podkreślił Sąd wojewódzki sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Organy dokonały zatem błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku, naruszając w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 3 pkt 2 p.b. Organy naruszyły także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie uwzględniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowo oceniły dowody zebrane w sprawie dokonując nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązani będą uiścić inwestorzy, jeżeli wyrażą wolę jej zalegalizowania. Prawidłowa kwalifikacja obiektu przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 p.b. Skargę kasacyjną wniósł PWINB zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: błędną wykładnię art. 3 pkt 2 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiadał fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem oraz nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. N. L. i K. L. w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego w I instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przypomnieć w tym miejscu trzeba również, że w sytuacji braku zgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 p.b. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 p.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei definicję tymczasowego obiektu budowlanego ustawodawca zawarł natomiast w art. 3 pkt 5 p.b. odnosząc jego rozumienie do pojęcia obiektu budowlanego. Tymczasowy obiekt budowlany będzie zatem albo budynkiem, albo budowlą, bądź też obiektem małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionym przy tym z użyciem wyrobów budowlanych. W powołanym przepisie art. 3 pkt 5 p.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W dalszej części ustawodawca wskazuje przykładowo jakie obiekty mogą być zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Każdorazowo o zaistnieniu tego warunku decyduje konstrukcja techniczna obiektu. Obiektami, które tej cechy nie spełniają są m.in. kioski uliczne, barakowozy czy też obiekty kontenerowe (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 42). Przesądzającego znaczenia nie ma zatem sam ciężar obiektu ani też jego rozmiar, czy też tylko trwałość posadowienia (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2507/17, LEX nr 3073340). Samo opieranie się obiektu budowlanego bliżej nieokreślonym czynnikom zewnętrznym nie powoduje także automatycznie, że jest on trwale związany z gruntem. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie sporny obiekt budowlany w postaci przyczepy tzw. domku holenderskiego jest wyodrębniony konstrukcyjnie z przestrzeni poprzez posiadane ściany i zadaszenie, a nadto nie jest trwale związany z gruntem, co wynika z ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych przez pracowników organu oględzin oraz sporządzonej na tą okoliczność dokumentacji fotograficznej (nie posiada fundamentów, jest postawiony na betonowych bloczkach), których to zresztą ustaleń faktycznych skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, zasadny jest pogląd o zakwalifikowaniu tego obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Swoimi cechami odpowiada on bowiem wymienionemu w art. 3 pkt 5 p.b. barakowozom, czy też obiektom kontenerowym, które nadto nie są, jak już wyżej stwierdzono, trwale związanymi z gruntem. Nadto z uwagi na posiadane wymiary i sposób wykorzystania nie może być zaliczony do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 p.b. Sporny obiekt trudno zakwalifikować z uwagi na posiadane wymiary do niewielkich obiektów, a nadto o przeznaczeniu, które powinno swoją treścią korespondować z jedną z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 p.b.(por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 858/24, LEX nr 3901228; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2573/20, LEX nr 3602509) Ponieważ przedmiotem sprawy jest przyczepa tzw. domek holenderski, który ustawiony zostały na betonowych bloczkach położonych na gruncie i przystosowany do pełnienia funkcji wypoczynkowej, to zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień jego ustawienia, nie wymagał decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Jednakże postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie byłoby możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Natomiast tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Podobnie jak w niniejszej sprawie gdzie inwestor nie zaprzecza, że nie dokonał zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego na okres krótszy niż 180 dni, to taki obiekt także nie był zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.