II OSK 1424/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 982/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. W. na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 982/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę W. W. na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że objętym skargą pismem organ poinformował skarżącego, że w związku z pisemną odmową umieszczenia przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. wzmianki dodatkowej o rozwodzie w dniu [...] kwietnia 2009 r. w akcie małżeństwa nr [...], zawartego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w P., Wojewoda pismem z dnia 11 lipca 2016 r. wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z pytaniem prawnym o interpretację przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. poz. 1741 ze zm.), na podstawie których kierownik urzędu stanu cywilnego dołącza wzmiankę do aktu małżeństwa w sytuacji uznania za skuteczne na terenie RP, orzeczenia o rozwodzie sądu państwa obcego. W związku z otrzymaną odpowiedzią organ wskazał, że podstawą do naniesienia wzmianki do aktu mogą być orzeczenia sądów państw obcych lub rozstrzygnięcia innych organów państwa obcego, zagraniczne odpisy dokumentów stanu cywilnego oraz inne dokumenty pochodzące od organu państwa obcego. Jednakowoż, w ramach dołączania wzmianki do aktu, rejestr wymaga odnotowania danych dotyczących organu (rodzaj, nazwę organu oraz kraj) oraz danych dotyczących dokumentu (typ, numer, nazwę dokumentu, datę wydania orzeczenia, datę jego uprawomocnienia albo datę wydania decyzji, datę, w której decyzja stała się ostateczna). Kluczową informacją w tej sytuacji jest data wydania i data uprawomocnienia się orzeczenia zagranicznego stanowiącego o rozwodzie. Dalej Wojewoda uznał za uzasadnione stanowisko zajęte przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. w piśmie z dnia [...].05.2016 r., że nie jest na razie możliwe uczynienie wzmianki dodatkowej o rozwodzie, ponieważ organ I instancji musi pozyskać odpowiednie dokumenty oraz informacje o dacie prawomocności zagranicznego orzeczenia sądowego o rozwodzie co jest uzasadnione w kontekście przepisów ustawy - w konsekwencji - wymogów stawianych przez system rejestrów państwowych. Sąd I instancji podniósł, że granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t., dalej jako "p.p.s.a."). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu. Uwzględniając charakter zaskarżonego pisma, Sąd wskazał, że aktem regulującym zasady sporządzania aktów stanu cywilnego jest ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego. Sąd powołał treść art. 24 ust. 1 ustawy, regulujący instytucję wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego oraz art. 2 ust. 6 ustawy, z którego wynika, że odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Charakteryzując pojęcie decyzji administracyjnej, w szczególności zaś wskazując, że domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej, Sąd stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo organu nie mieści się w katalogu aktów prawnych i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego czy egzekucyjnego ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowe pismo jest odpowiedzią na pismo skarżącego z dnia 09 czerwca 2016 r., zatytułowane "odwołanie" w którym zakwestionował pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...].05.2016 r. Pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].08.2016 r. nie ma zatem charakteru władczego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki, a w konsekwencji nie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewoda pismem tym poinformował jedynie Skarżącego, że nie jest na razie możliwe uczynienie wzmianki dodatkowej o rozwodzie, ponieważ organ I instancji musi pozyskać odpowiednie dokumenty oraz informacje o dacie prawomocności zagranicznego orzeczenia sądowego o rozwodzie. Stwierdzić zatem należało, że pismo to nie jest decyzją, ma bowiem jedynie charakter informacyjny, a tym samym niniejsza skarga jest niedopuszczalna. Dodatkowo godzi się wskazać, że pismo Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. z dnia [...] maja 2016 r., od którego Skarżący złożył odwołanie, również nie stanowi decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. W., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że pismo Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 i nast. K.p.a. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z [...] maja 2016 r. znak [...] o odmowie dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, tj. umieszczenia wzmianki dodatkowej o rozwodzie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w akcie małżeństwa nr [...], zawartego przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w P. w dniu [...] kwietnia 1988 r., jak również że w/w pismo Kierownika USC z [...] maja 2016 r. znak [...] nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 K.p.a. i w konsekwencji bezzasadne odrzucenie skargi. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny objął zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu proceduralnego regulującego postępowanie przed organem administracji publicznej, którego nie powiązano z uchybieniem Sądu I instancji przepisom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zakresem rozpoznania, ze względu na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, stanowiącej o obowiązku Naczelnego Sądu Administracyjnego odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza rozstrzygnięcie kwestii, czy Sąd I instancji zasadnie odmówił kwalifikacji prawnej zaskarżonego pisma Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2016 r. jako decyzji administracyjnej. Przedmiotowym pismem, nawiązując do pisma skarżącego z 9 czerwca 2016 r. w sprawie odmowy umieszczenia przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. wzmianki o rozwodzie w akcie małżeństwa nr [...], stanowiącego impuls dla organu o wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z pytaniem prawnym o interpretację przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, na podstawie których kierownik urzędu stanu cywilnego dołącza wzmiankę do aktu małżeństwa w sytuacji uznania za skuteczne na terenie RP, orzeczenia o rozwodzie sądu państwa obcego, organ wskazał, że uwzględniając wymogi stawiane przez system rejestrów państwowych, warunkiem dołączenia wzmianki do aktu w oparciu o treść orzeczenia sądowego stanowiącego o uznaniu zagranicznego orzeczenia o rozwodzie za skuteczne na terytorium RP, jest, aby orzeczenie zawierało wszelkie informacje o zagranicznym dokumencie świadczącym o zdarzeniu mającym wpływ na akt (w szczególności datę wydania i datę uprawomocnienia się orzeczenia zagranicznego stanowiącego o rozwodzie). W tych okolicznościach organ uznał za uzasadnione podjęcie przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. działań zmierzających do pozyskania dokumentów oraz informacji o dacie prawomocności zagranicznego orzeczenia sądowego o rozwodzie. Zasadnie Sąd I instancji nie dopatrzył się w rzeczonym piśmie cech konstytutywnych decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a., decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości albo w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem decyzji administracyjnej jest wywołanie skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości albo w części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji). Konsekwentnie art. 107 § 1 K.p.a., którego naruszenie zarzuca skarżący, do elementów struktury decyzji zalicza rozstrzygnięcie, które przesądza o treści uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, formę decyzji administracyjnej przewidziano dla odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, o czym organ poinformował skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Pismo Wojewody Wielkopolskiego nie jest władczym (odmownym) rozstrzygnięciem sprawy z zakresu rejestracji aktów stanu cywilnego, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie stanowi autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego, z których wywiedziono prawa lub obowiązki skarżącego z zakresu aktów stanu cywilnego, nie wywołuje zatem żadnych materialnoprawnych skutków w jego sferze osobisto - prawnej. Nie orzeka o interesie prawnym skarżącego, który legitymował go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Pismo to nie rozstrzyga o odmowie uczynienia w akcie stanu cywilnego wzmianki dodatkowej zgodnie z żądaniem skarżącego, a jedynie informuje o braku aktualnej możliwości zadośćuczynienia jego żądaniu ze względu na konieczność zgromadzenia przez organ dodatkowego materiału dowodowego oraz pozyskania informacji odnośnie daty wydania i daty uprawomocnienia się orzeczenia zagranicznego stanowiącego o rozwodzie. Dokument ten, wydany w toku postępowania administracyjnego, nie kończy tego postępowania w obecnej instancji ani w żaden sposób nie zamyka drogi administracyjnej. Pismo to ma wymiar jedynie informacyjny, stanowi element procesu komunikacji między organem a stroną na etapie prowadzonego postępowania, w toku którego organ informuje stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, a także podjętych działaniach, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Pismo to, mające charakter stricte informacyjny, nie jest przejawem woli organu administracji publicznej (nie zawiera obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, o którym wspomina art. 107 § 1 K.p.a.), lecz jest oświadczeniem wiedzy w zakresie zgromadzonego przez organ ( i nadal koniecznego do zgromadzenia) materiału dowodowego sprawy. Jest odpowiedzią na pismo skarżącego z 9 czerwca 2016 r., zatytułowane "odwołanie" (od "decyzji" Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z [...] maja 2016 r.), które również nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem informuje jedynie, że nadesłane przez skarżącego dokumenty nadal nie są wystarczające do odnotowania rozwodu w akcie małżeństwa oraz wskazuje, jakie dodatkowe dokumenty skarżący powinien pozyskać w celu uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Oba pisma stanowią zatem wypowiedź organu o konieczności dalszego prowadzenia postępowania dowodowego sprawy i jednoznacznie wskazują na zamiar kontynuowania przedmiotowego postępowania. W żadnej mierze nie można podzielić argumentacji skarżącego, że żądanie przedłożenia dodatkowych dokumentów przez skarżącego lub inne organy stanowi de facto o wydaniu decyzji odmownej. Takie działanie organu nie ukierunkowuje go na wydanie konkretnego rozstrzygnięcia, lecz stanowi przejaw dążenia przez organ administracji do realizacji w toku postępowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Charakter zaskarżonego aktu wyklucza zatem jego kwalifikację jako decyzji administracyjnej i w tym zakresie wyłącza dopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.