II OSK 1420/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1468/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1468/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki. P. S.A. z siedzibą w L. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 1 oraz pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w wydaniu, utrzymaniu w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest ku temu podstaw; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 ust. 7a (powinno być: art. 3 pkt 7a) ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie doszło do samowolnej przebudowy i rozbudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV, podczas gdy w rzeczywistości doszło do rozbiórki części starej linii, a następnie do budowy nowych urządzeń - przez podmioty działające bez wiedzy i zgody P. S.A., 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi P. S.A. z siedzibą w L., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nr ... z dnia 12.05.2021 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniami przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 12 maja 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 czerwca 2020 r. nakazującą P. S.A. z siedzibą w L. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie przebudowanej i rozbudowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV usytuowanej na terenie oznaczonych działek gruntowych. W sprawie nie były sporne ustalenia, że na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w O. z 4 października 1973 r. zrealizowano linię średniego napięcia dla określonych wsi, a następnie przeprowadzono roboty remontowe potwierdzone protokołem odbioru technicznego z 5 stycznia 2005 r., zaś podczas kontroli w dniu 14 marca 2019 r. stwierdzono przestawienie słupa linii energetycznej nr [...] z działki nr ew. ... na działkę nr ... i związaną z tym zmianę trasy linii energetycznej. Wobec tego, że czynności wyjaśniające nie ujawniły wydania pozwolenia na roboty budowlane zrealizowane poza zakresem udokumentowanym w protokole z 5 stycznia 2005 r., organy obu instancji stwierdziły samowolę budowlaną, co słusznie zaakceptował Sąd Wojewódzki. Zauważyć przy tym należy, że organ powiatowy wyczerpał możliwości dowodowe w związku z poszukiwaniem dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji, natomiast skarżąca Spółka z własnej inicjatywy nie przedstawiła żadnego materiału dowodowego związanego z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w zakresie zmiany trasy linii energetycznej na określonym odcinku. W takich okolicznościach prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą powiatowy organ nadzoru miał podstawy do wszczęcia procedury z art. 48 Prawa budowlanego, wobec stwierdzenia samowolnej realizacji przebudowy i rozbudowy przedmiotowej linii energetycznej. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w skardze kasacyjnej podniesiono nietrafne uwagi co do kwalifikacji spornych robót budowlanych. Zarówno bowiem wykonanie rozbudowy (jak przyjęły organy nadzoru budowlanego), jak też budowa nowego odcinka linii po rozbiórce fragmentu napowietrznej linii energetycznej (jak wskazuje skarżąca) – wymagały pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Niezrozumiałe jest przy tym sformułowanie zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (definicja przebudowy), skoro Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przy kwalifikacji prawnej przedmiotowej definicji oparł się na przepisie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przesłanek, warunkujących zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, wskazać trzeba na ustalenia dotyczące wydanego w sprawie postanowienia z 10 grudnia 2019 r., którym organ powiatowy nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy dokumentów, niezbędnych do legalizacji zrealizowanych robót budowlanych. Jak słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki, skarżąca Spółka P. w zakreślonym ustawowo terminie nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie, ale też go nie wykonała, co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził prawidłowo, że niewykonanie postanowienia z dnia 10 grudnia 2019 r. stanowiło prawną przeszkodę do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w konsekwencji obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że zarówno wspomniane postanowienie, jak też decyzja o rozbiórce, skierowane zostały do skarżącej, jako właściciela linii energetycznej. Wskazany przez Sąd Wojewódzki fakt, że skarżąca Spółka P. Operator Systemu Dystrybucyjnego jest właścicielem i zarządcą sieci nie został w żaden sposób podważony. Przypomnieć przy tym trzeba, że sama skarżąca we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji z dnia 6 listopada 2020 r. podała, że przedmiotowe urządzenia wchodzą w skład linii magistralnej, stanowiącej element całego systemu zaopatrzenia w energię na obszarze gminy. Wobec powyższego trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego uprawnione było nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącą, będącą właścicielem linii (sieci) energetycznej, skoro w postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono inwestora przedmiotowych robót budowlanych. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy dane inwestora nie mogą być ustalone, to zgodnie z przyjętą w art. 52 Prawa budowlanego kolejnością podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, organy nadzoru budowlanego powinny obciążyć właściciela obiektu budowlanego czy nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki (por. m.in. wyrok NSA z 23 września 2021 r. II OSK 1113/19). Podkreślenia wymaga to, że art. 52 Prawa budowlanego należy tak interpretować i stosować, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. by nakaz rozbiórki został skierowany do takiego podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania. W zależności zatem od okoliczności danej sprawy, w przedmiocie samowoli budowlanych organ wyznacza krąg stron, do których adresować będzie podejmowane rozstrzygnięcia. W wyroku NSA z 12 października 2021 r. sygn. II OSK 2797/18 zaznaczono, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Wskazać należy, że wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego art. 52 Prawa budowlanego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnoszące się do wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogło być skutecznie podważone. Ponadto odnotować trzeba, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazał, iż w sprawie nie zachodzi przypadek niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było natomiast to, czy skarżąca mimo starań nie uzyskała dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji, czy też w ogóle nie podjęła próby wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Jak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Zgodzić się należało z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły zebrany w postępowaniu materiał dowodowy, a ustalone w sprawie istotne okoliczności faktyczne i prawne warunkowały nałożenie na stronę skarżącą nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro Sąd Wojewódzki nie stwierdził wadliwości zaskarżonej decyzji, takich o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., to zasadne było rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5