II OSK 142/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., J. K. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 754/22 w sprawie ze skargi S. K., J. K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. nr LXVIII/1929/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Ulic Łokietka – Glogera" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K., J. K. i M. M. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 754/22, oddalił skargę S. K., J. K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r., nr LXVIII/1929/21, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Łokietka – Glogera". Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...] o łącznej powierzchni 0, 6571 ha przy ul. [...] w Krakowie. Ich skarga obejmuje działkę [...] w zakresie, w jakim została włączona do obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.7, w czym upatrują oni przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami MN/MWn.2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności; symbolem ZP.7 – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce, zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym; symbolem KDG.1 drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej, KDL.3. – teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej oraz KDD.12 teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej. Dla części przedmiotowej działki wydana została decyzja ZRID dla budowy zachodniej obwodnicy Z. Skarżący w toku rozprawy wyjaśnili, że około 1/3 działki jest przeznaczona pod obszar oznaczony symbolem MN/MWN2, co daje ok. 2500 m² (czyli ok. 25 arów), pod ZRID przeznaczono ok. 26 arów, zaś pod tereny zieleni urządzonej przeznaczono obszar ok. 13 arów działki. Dodatkowe badanie załącznika graficznego do planu wykazało, że wzdłuż terenów przeznaczonych pod drogi publiczne ciągną się pasy zieleni urządzonej ZP.7, ZP.8, ZP. 9, ZP.10, ZP.11 wykazując konsekwencję uchwałodawcy w zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie działki [...], jak i samej działki [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki stwierdził, że przeznaczenie działki pod tereny zielone dotyczyło jedynie części powierzchni działki, właściciel nadal dysponuje blisko dwukrotnie większym obszarem - względem terenów zielonych – które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę, choć bezsprzecznie w planie możliwość zabudowy działki ograniczono. W świetle nakreślonych powyżej uwarunkowań nie można jednak uznać tego ograniczenia za nadużycie władztwa planistycznego. Ograniczenie to nie skutkuje naruszeniem istoty prawa własności. Nadal właściciel może przeznaczyć tą działkę w części pod zabudowę. Powyższe ograniczenie nie nosi także znamion arbitralnego i nieproporcjonalnego w szerszym kontekście ustaleń planistycznych, ukazujących konsekwentnie poprowadzony pas zieleni wzdłuż terenów o przeznaczeniu pod drogi publiczne, wyznaczając w planie wyraźną strefę oddzielającą tereny przeznaczone pod drogi od terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym (mieszkaniowym). Ograniczenia dotknęły zatem także innych właścicieli działek, których działki w podobnym zakresie zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną. Tym samym zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności Sąd Wojewódzki uznał za nieuzasadnione. Odnosząc się do zajęcia części przedmiotowej działki pod budowę zachodniej obwodnicy Z. Sąd rozpoznający skargę wskazał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności planu miejscowego Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej następuje w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, nie zaś planu, którego zgodność z prawem jest niniejszym badana. Wydanie tej decyzji może być rozpatrywane jako element stanu faktycznego, jednak bez wpływu na wynik sprawy, to jest ocenę ustaleń planistycznych. Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wyznaczenia obszaru ZP.7 przebiegiem po nieruchomości skarżących napowietrznej linii energetycznej Sąd meriti stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Argument, że przebieg linii napowietrznej wobec możliwości jej przesunięcia, (czy skablowania, co jak wskazują skarżący częściowo miało miejsce), nie może uzasadniać wyłączenia tych terenów spod zabudowy, nie może wpłynąć na wynik sprawy. Wprawdzie sam organ częściowo wskazuje, że przedbieg tej linii uzasadniał wyznaczenie pasa wyłączonego z zabudowy. Jednakże czytelna koncepcja planistyczna (zieleni buforowej ZP.7, ZP.8, ZP.9, ZP.10, ZP.11) niezależnie od tego uzasadnia wprowadzenie ograniczenia zabudowy tego terenu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie znajduje także uzasadnienia zarzut niezgodności planu ze Studium. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W niniejszej sprawie przedmiotowa działka znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] (Tom III, s. 237) i częściowo nr [...] (Tom III, s. 243). W ramach tych jednostek głównym kierunkiem zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o niskiej intensywności oraz tereny komunikacji KD. W kierunkach zmian w strukturze przestrzennej wskazano m.in. na zespoły zabudowy projektowane kompleksowo wraz z drogami, przestrzenią publiczną i zielenią ogólnodostępną. W wytycznych do planów miejscowych w Studium na s. 8-9, Tom III, pkt III.1.4. wskazano dla terenów MNW – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności: Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Wykluczono przy tym, aby wyznaczone w strukturalnych jednostkach urbanistycznych tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) zostały zwiększone kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU) i zieleni nieurządzonej (ZR) (Tom III, pkt III.1.2., pkt 2, s. 5). Zgodnie z Wytycznymi do Studium, Tom III, pkt III.1.2. pkt 6-7, s. 6 wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Sąd Wojewódzki uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności analiza postanowień części tekstowej i graficznej planu dla w/w strukturalnych jednostek urbanizacyjnych pozwala stwierdzić, że kierunki zagospodarowania terenu określone w planie pozostają zgodne z tymi, które zostało określone w Studium. W szczególności przedmiotowy plan ani nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium, ani też tego zagospodarowania nie wyklucza, lecz urzeczywistnia kierunki zmian w strukturze przestrzennej określone w planie. Funkcja dopuszczalna w Studium bynajmniej nie staje się funkcją podstawową, nadal pozostaje w zgodzie z funkcją podstawową i zasadniczo nie wyklucza (choć ogranicza) możliwość zagospodarowania terenu wynikającą z funkcji podstawowej. Sąd rozpoznający skargę nie podzielił stanowiska skarżących, że przy ocenie, czy w sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego powinny być brane pod uwagę skutki prawne, jakie wiążą się z nowelizacją przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Argumentacja skargi wskazuje na to, że skarżący uważają za niekorzystną dla siebie określoną dominującą wykładnię art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Okoliczność ta (sposobu wykładni art. 36 i 37 u.p.z.p) nie może mieć wpływu na wynik sprawy, w szczególności na ocenę zgodności z prawem ustaleń m.p.z.p., bowiem pozostaje ona kwestią wtórną względem uchwalonego planu. Innymi słowy, kwestia opłaty planistycznej, jej wysokości i sposobu liczenia są następcze względem planu, nie mogą zatem rzutować na ocenę zgodności z prawem tego planu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Sąd meriti także i ten zarzut uznał za nieuzasadniony. Zgodnie z powołanym przepisem w projekcie m.p.z.p. powinny znaleźć się ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie skarżących takich ustaleń w przedmiotowym planie brak. Jednakże analiza § 12 i § 13 przedmiotowego m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że formalnie w projekcie, a co za tym idzie w treści samego planu znalazły się powyższe ustalenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K., J. K. i M. M. Zaskarżając rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili: 1) naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w: - art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem, - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe Ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe ustalenia w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, gdy tymczasem w uchwale nie przedstawiono lokalizacji infrastruktury technicznej na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych, ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, a także organ wykroczył poza przyznane mu kompetencje wprowadzając niektóre nakazy i zakazy dotyczące realizacji przedmiotowej Infrastruktury, - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, - art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. 2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa - art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, - art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., - naruszeniu art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjny powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami; wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżących nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącym kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale też do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c. Odnosząc się z kolei do kwestii zgodności postanowień skarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zmienionego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. – dalej: "Studium", należy zauważyć, że nieruchomość skarżących znajduje się częściowo w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] i częściowo w jednostce urbanistycznej Nr [...] tj. w terenie o głównym kierunku zagospodarowania MNW (Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności), oraz terenie komunikacji KD. W Tomie III Studium, Wytyczne do planów miejscowych, ustalono że: "(....) wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania" (t. III Studium, s. 6). Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że ustalenia przyjęte w skarżonym planie dla nieruchomości skarżących są zgodne ze Studium. Zaznaczyć przy tym trzeba, że studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. II OSK 200/21, (LEX nr 3634405), że: "Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków.". Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). W świetle powołanych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. II OSK 3083/19, LEX nr 3242011). Wbrew zarzutom i argumentom skargi trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że: "zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności analiza postanowień części tekstowej i graficznej planu dla w/w strukturalnych jednostek urbanizacyjnych pozwala stwierdzić należy, że kierunki zagospodarowania terenu określone w planie pozostają zgodne z tymi, które zostało określone w Studium. W szczególności przedmiotowy plan ani nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też tego zagospodarowania nie wyklucza, lecz urzeczywistnia kierunki zmian w strukturze przestrzennej określone w planie. Funkcja dopuszczalna w Studium bynajmniej nie staje się funkcją podstawową, nadal pozostaje w zgodzie z funkcją podstawową i zasadniczo nie wyklucza (choć ogranicza) możliwość zagospodarowania terenu wynikającą z funkcji podstawowej.". Odnosząc się do argumentów skargi kwestionujących zasadność wyłączenia z możliwości zabudowy części ich nieruchomości znajdującej się zgodnie z postanowieniami skarżonego planu miejscowego w terenie zieleni urządzonej o symbolu ZP.7, należy wskazać, że skarżący błędnie utożsamiają przysługujące im prawo własności nieruchomości z prawem do jej zabudowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności. Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też wyrok NSA z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2254/17, LEX nr 2727998; M. Tabernacka, Konflikty dotyczące pojęcia "ład przestrzenny" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Wolters Kluwer Warszawa 2010, s. 404-420). Mając powyższe na uwadze trzeba podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przeznaczenie działki pod tereny zielone dotyczyło jedynie części powierzchni działki, właściciel nadal dysponuje blisko dwukrotnie większym obszarem - względem terenów zielonych – które mogą zostać przeznaczone pod zabudowę, choć bezsprzecznie w planie możliwość zabudowy działki ograniczono; nie można jednak uznać tego ograniczenia za nadużycie władztwa planistycznego. Ograniczenie to nie skutkuje naruszeniem istoty prawa własności. Nadal właściciel może nią rozporządzać - przeznaczyć tą działkę w części pod zabudowę. Ograniczenie to nie nosi także znamion arbitralnego i nieproporcjonalnego w szerszym kontekście ustaleń planistycznych, ukazujących konsekwentnie poprowadzony pas zieleni wzdłuż terenów o przeznaczeniu pod drogi publiczne, wyznaczając w planie wyraźną strefę oddzielającą tereny przeznaczone pod drogi od terenów o przeznaczeniu inwestycyjnym (mieszkaniowym). Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały regulacje w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej), z układem zewnętrznym. Trzeba przy tym wskazać, że z treści art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn.zm.) wynika obowiązek sytuowania obiektów budowlanych w odległości co najmniej, (a zatem minimum) 8 m od ogólnodostępnych dróg wojewódzkich (jaką jest obwodnica Z.). Konieczność zachowania odpowiedniej odległości od drogi wojewódzkiej podyktowana została również normami środowiskowymi regulującymi kwestie związane m.in. z dopuszczalnym poziomem hałasu. Nie bez znaczenia jest również w przedmiotowej sprawie fakt, że nad terenem ZP.7 jest usytułowana napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 Kv, co niewątpliwie stanowi techniczną i prawną barierę w zabudowie części nieruchomości skarżących (por. rysunek nr 1 oraz § 12 ust. 7 zaskarżonego planu). Zatem wobec przebiegu obecnym terenem ZP.7 napowietrznej linii wysokiego napięcia ewentualne plany inwestycyjne skarżących oraz potencjał inwestycyjny nieruchomości jest ograniczony, albowiem w istotny sposób linia ta ogranicza możliwość zabudowy tego terenu zarówno przed wejściem w życie planu miejscowego, jak i po jego wejściu w życie. Ponadto obszar zieleni nie dotyczy wyłącznie nieruchomości skarżących, ale także nieruchomości sąsiednich. Również treść decyzji Wojewody Małopolskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie Zachodniej Obwodnicy Z. pozostaje bez wpływu na ocenę ustaleń planistycznych. Sąd Wojewódzki prawidłowo nie dopatrzył się w tym zakresie przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego. Podkreślić również należy, że wyznaczenie na nieruchomości skarżących terenu zieleni urządzonej ZP.7 o podstawowym przeznaczeniu pod parki, skwery, zieleńce oraz zieleń towarzyszącą terenom komunikacyjnym nie eliminuje możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie art. 36 u.p.z.p., oraz nie pozbawia uprawnienia do żądania od Gminy wykupu nieruchomości, w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn.zm.). Nieruchomość skarżących zachowała swój inwestycyjny charakter, gdyż znajduje się w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej intensywności o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną lub pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności o symbolu MN/MWn.2. Z kolei pozostałe ustalenia planu stanowią rezultat spójnej wizji urbanistycznej terenu oraz występujących w sprawie uwarunkowań (przebieg zachodniej obwodnicy Z., wyznaczony przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia, konieczność uwzględnienia przepisów technicznych regulujących odległość od dróg publicznych klasy wojewódzkiej oraz przepisów środowiskowych). Wykładnia ustaleń zaskarżonego planu dokonana przez Sąd Wojewódzki prowadzi do wniosku, że Gmina nie naruszyła władztwa planistycznego. Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r., nr LXVIII/1929/21, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Łokietka – Glogera", nie została podjęta ani z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, ani z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W świetle powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Przepis art. 151 P.p.s.a. wskazany w podstawie kasacyjnej ma charakter ogólny i wynikowy, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części. Zarzut naruszenia cyt. przepisu tylko wtedy okazałby się zasadny, gdyby usprawiedliwione były inne podstawy kasacyjne, z których wynikałoby, że skargę należało uwzględnić. Podobnie charakter wynikowy ma przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., a dotyczy on wyłącznie formy orzekania w sprawie ze skargi m. in. na akt prawa miejscowego, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Jak już wyżej podniesiono Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności planu w zakresie zaskarżonym skargą kasacyjną w sposób trafny zastosował w tym zakresie konstrukcję prawną z art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. Nie było uzasadnionych przesłanek do tego by w odniesieniu do zaskarżonego planu miejscowego zastosować przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.