II OSK 1419/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. i Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1569/15 w sprawie ze skargi J.i H. i Z. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2014 r., nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. H. i Z. H. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1569/15 oddalił skargę J. H. i Z. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda P. decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. nr [...] z dnia [...] 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. F. i D. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gm. [...]. Skarga J. H. i Z. H. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2011r, sygn. akt II SA/Gd 588/11, a skarga kasacyjna J. H. i Z. H. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2013 r., II OSK 880/12. J. H. i Z. H. wnieśli o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Wojewody P. z dnia [...] 2011 r., znak: [...] wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i twierdząc, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] 2014 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że wniosek strony skarżącej z dnia 5 sierpnia 2011 r. o wznowienie postępowania został wniesiony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem skarżących, organy administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdziły fałszywy projekt budowlany sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody P. do uzupełnienia wniosku skarżący w piśmie z dnia 28 maja 2014 r. wyjaśnili, że o sfałszowaniu projektu budowlanego wiedzieli "od samego początku, od 2007 r., że p. F. za pieniądze podstępnie i fałszywie dał zaprojektować projekt budowlany w prywatnej firmie A. w L. przedstawiając mapkę od geodety do celów projektowych wyłudzoną fałszywie z prywatnej firmy N. w S., a tym samym wprowadził w błąd projektantów, władze administracyjne i sądowe". Jednocześnie skarżący nie przedłożyli prawomocnego orzeczenia sądu potwierdzającego sfałszowanie projektu budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że z wyjaśnień strony skarżącej wynika, że o sfałszowaniu projektu budowlanego wiedziała już w 2007 r. w trakcie toczącego się postępowania o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to, że wniosek o wznowienie postępowania datowany na dzień 4 sierpnia 2011 r. został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji podnoszony przez skarżących zarzut, iż o fałszywym projekcie dowiedzieli się w dniu 22 lipca 2011 r. jest nietrafny i pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżących zawartymi w piśmie z dnia 28 maja 2014 r. w którym informowali, że o sfałszowaniu projektu budowlanego wiedzieli "od samego początku, od 2007 r.". Skoro skarżący nie przedstawili orzeczenia sądu powszechnego potwierdzające sfałszowanie projektu budowlanego, to nie było możliwości dochowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a., który jeszcze nie rozpoczął biegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). J. H. i Z. H. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, zarzucili naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z poźn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie czyniące zadość wymogom stawianym mu art. 141 § 4 p.p.s.a., sprowadzające się tylko do wybiórczej oceny podniesionych w skardze zarzutów i pozostawienia na marginesie rozważań potrzeby konfrontacji stanowiska organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w konsekwencji uniemożliwiające realną ocenę zasadności rozstrzygnięcia; 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z poźn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.) -dalej zwanej k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. polegające na niewłaściwym dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej, prowadzącym do oddalenia skargi J. H. i Z. H. zamiast jej uwzględnienia i uchylenia postanowienia organu II instancji, pomimo że przed organem tym nie podjęto wszelkich niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czynności w tym mimo istnienia ku temu podstaw nie przesłuchano stron i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oceniając okoliczności sprawy w sposób dowolny, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący nie dochowali przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a. terminu i przez to brak jest podstaw do żądanego przez tychże wznowienia postępowania, co doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości skutecznego podważenia wydanej ich zdaniem w oparciu o fałszywe dowody - decyzji Wojewody P. z dnia [...] 2011 r., podczas gdy przy dogłębnym i wszechstronnym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego prowadzącym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy okazałoby się, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został przez skarżących dochowany. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jeżeli została wydana w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumertywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadniczą przesłanką dopuszczającą wznowienie postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. Tak wyznaczona przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania ma znaczenie dla wykladni regulacji prawnej zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie w sprawie postępowania. Ciężka, kwalifikowana wadliwość procesowa wyliczona w art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego to wadliwość, którą zostało dotknięte postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania nie może być liczony od daty zdarzeń, które miały miejsce przed zakończeniem postępowania w sprawie. To bowiem postępowanie poprzedzające wydanie decyzji ostatecznej ma być dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że termin do złożenia żądania wznowienia postępowania może być liczony od zdarzeń, o których strona wiedziała przed zakończeniem postępowania, a to z tego względu, że te zdarzenia mogły nie mieć żadnego znaczenia przy rozstrzygnięciu sprawy, bowiem nie miały miejsca w postępowaniu przed zakończeniem postępowania lub nie były brane pod uwagę przez organ rozpoznający sprawę. Wyznaczony termin ustawowy w art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, dotyczy ustalenia w ocenie strony ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości, o której strona dowiedziała się po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną. W razie gdy strona wie o wadliwości postępowania w trakcie jego przebiegu powinna podjąć obronę w toku tego postępowania a następnie przez wniesienie odwołania. Nie można jednak z ogólnikowego stwierdzenia strony, że wiedziała o danej wadliwości wyprowadzić uchybienia ustawowego terminu do żądania wznowienia postępowania. W sprawie żądania wznowienia postępowania strona skarżąca oparła na przesłance wznowienia postępowania wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego “W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe". Dla konstrukcji prawnej zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania w sprawie znaczenie ma regulacja w art. 145 § 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 145 § 2 "Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego". Zgodnie z art. 145 § 3 " Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa". Dla zachowania ustawowego terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego regułą jest data, w której strona dowiedziała się o prawomocnym wyroku stwierdzającym sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa. Dopuszczenie jednak w art. 145 § 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego wyjątków od tej reguły powoduje, że termin ten liczony będzie od powzięcia przez stronę wiadomości o tym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla strony okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Takiej oceny strona może dokonać tylko po zakończeniu postępowania w sprawie decyzją ostateczną. To bowiem wówczas można dokonać oceny materiału dowodowego, na którego podstawie organ dokonał ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie za podstawę do obliczenia ustawowego terminu żądania wznowienia postępowania zdarzeń, które miały miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego decyzją ostateczną narusza art. 148 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że ocena materiału dowodowego w 2007 r. dawała stronie skarżącej podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody P. z [...] 2011 r. znak: [...]. Konsekwencją tego, jest wadliwe przyjęcie uchybienia ustawowego terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.